- 資料整理 / 泛科學編輯部
行政院於今日(2022/2/8)舉行「日本食品輸入管制措施」記者會,在 3 原則(回歸科學檢驗、比國際標準更嚴格、為民眾把關)、3 配套(將「禁止特定地區進口」改為「禁止特定產品進口」、針對具風險品項要求輻射安全證明加產地證明、福島 5 縣食品在邊境 100% 檢驗)的措施之下,開放福島 5 縣食品進口(五縣分別為福島、茨城、櫪木、群馬、千葉等)。
於前一日的晚間,衛福部食藥署公布了委託台大毒理學研究所姜至剛教授執行的「輸入食品風險分析」報告,這份含封面共 94 頁的報告說了什麼呢?讓我們從重點整理中,來看看食品風險評估是如何進行的。
以下資料多引用自109年度「輸入食品風險分析」報告,為使閱讀更為流暢,有些段落有經過編修以及微調字句。
食品安全要以「風險分析」作為溝通工具
任何的科學研究都無法直接告訴你食物有沒有毒,因為食物是很複雜的「不太可能有百分之百純淨的、零檢出的選擇,絕對無毒的產品並不存在。」* 那要怎麼知道食品安不安全呢?可以透過「風險分析」來做為決策參考。
風險分析是由「風險評估」、「風險管理」及「風險溝通」所構成:風險評估以科學數據為基礎,進行風險辨識及評量。風險管理,則是以風險評估結果為依據,制訂一個能將風險盡可能降至最低的管理政策。風險溝通,則是將風險評估結果或風險管理政策裡的重要內容,對利害關係人、一般民眾進行傳播與交流。
2011 年 3 月 25 日起,臺灣暫停受理報驗福島 5 縣所生產製造之食品,並加強日本輸台食品的輻射檢驗,同時也委託同一團隊,於 2018 年的時候進行「日本食品取樣檢驗與調查研究」。當時團隊實地採樣了 301 項樣本(包含:乾香菇、沙丁魚、果乾、米、牛奶、小麥粉/麵粉、茶葉、貝類、蔬菜、冰淇淋等),並交給三個不同單位的實驗室進行「銫134」與「銫137」的含量檢測。
檢驗結果顯示,樣品均符合衛福部的公告標準(銫134 + 銫137 標準:飲料及包裝水 =10Bq / Kg;乳品及嬰兒食品 = 50Bq / Kg;其他食品為 100 Bq / Kg)。
儘管風險評估結果顯示輻射風險低於標準值, 但 2018 年 11 月 24 日公投「禁止開放福島五縣食品」通過後,顯示大眾對日本相關食品的安全性仍存有疑慮。民眾對食品安全之風險感知,會影響其對政府風險管理、資訊揭露及邊境抽驗的信任程度。
風險評估怎麼做?
以科學為基礎的「風險評估」,其四步驟包含:
- 危害辨識 (Hazard Identification)
- 劑量反應評估 (Dose Response Assessment)
- 暴露評估 (Exposure Assessment)
- 風險特徵描述 (Risk Characterization)
這四步驟又代表著什麼意思呢?
危害辨識:造成危害的是誰?
當可能會有危險時,要先知道這個「危險」是誰造成的,因此要進行危害辨識。在福島 5 縣食品風險評估的案例中,便是要找到是哪些物質造成食品安全的風險。
依據國際原子能總署 (International Atomic Energy Agency, IAEA) 2015 年發表的 The Fukushima Daiichi Accident 報告,此次災害主要是爐心熔融,主要洩漏為高度揮發性元素,因此,日本厚生勞動省自事故發生後隨即進行食品中 碘131、銫134、銫137 的含量檢測,而 碘131 半衰期僅為 8 天,因此自 2012 年 6 月起便不再進行碘 131 檢測。因此國際間食品輻射標準,大多以 銫134、銫137 含量,作為危害辨識標的。
劑量反應評估:多少量會有影響?
知道是誰會造成影響,接下來就是要知道「多少劑量」會對人體造成影響呢?依據國際放射防護委員會第 119 號報告所列,一般民眾攝入每單位放射性核種的約定等價劑量(Committed Effective Dose),銫 134 的劑量為 1.9×10-8 西弗 / 貝克,銫 137 的劑量為 1.3×10-8 西弗 / 貝克。
另依據國際放射防護委員會第 103 號報告,每 1 西弗輻射曝露,會增加成年人 4.2%、全年齡 5.7% 的癌症及遺傳效應之風險。
暴露評估:可能攝取多少量?
知道了劑量,往下要知道的量採用「是可能的曝露量有多少。這次的研究參考國家攝食資料庫 2019 年國人 17 大類食品,不同族群不同類食物的攝食率如下表,並假設大家吃東西時不會特別挑選進口國家產地,食品放射性元素含檢測平均值」進行暴露評估。
風險特徵描述:所以有風險嗎?風險是多少?
國際放射防護委員會 (International commission on radiological protection, ICRP) 於 2007 年出版的 ICRP publication 103 報告中提出,一般民眾額外暴露游離輻射的劑量,延續 ICRP publication26 之建議,亦即年劑量不超過 1 毫西弗 (1mSv/yr)。
當上述食品輻射中 銫134、銫137 含量經與國人平均攝食率計算後,可以推導出可能暴露的游離輻射量,進一步演算出癌症及遺傳效應之風險。
平均輻射曝露劑量結果顯示,因攝食日本食品而增加的輻射曝露量:孩童每人每年平均 0.001762 毫西弗,青少年每年平均 0.002308 毫西弗,成人每年平均 0.002814 毫西弗,老年人每年平均 0.002406 毫西弗,育齡女性每年平均 0.002334 毫西弗。
如果採用極端值處理後的食品輻射含量計算:攝食日本食品導致國人增加輻射曝露量,孩童每人每年最高 0.003088 毫西弗,青少年每年最高 0.004030 毫西弗,成人每年最高 0.005094 毫西弗,老年人每年最高 0.004597 毫西弗,育齡女性每年最高 0.004182 毫西弗。
在這樣的計算下,癌症及遺傳效應增加的風險為:孩童每人每年平均 1.00 x 10-7,青少年每年平均 1.32 x 10-7,成人每年平均 1.18 x 10-7,老年人每年平均 1.01 x 10-7,育齡女性每年平均9.80 x 10 -8,癌症及遺傳效應風險部分各年齡層皆低於 10-6;依據美國國家環境保護局 (U.S. Environmental Protection Agency, US EPA) 之標準,癌症及遺傳效應風險等級可以歸類為「可忽略之風險」。
其他國家的監測與管制作為
每個國家對日本災區食品的輸入管制措施,可以區分為數種類型,包括:第一、特定縣市「全部」食品禁止輸入。第二、特定縣市「特定」 食品禁止輸入。第三、特定縣市特定食品檢附官方輻射檢驗證明後始得輸入。
進一步而言,雖然各國各有不同管制措施,然可歸納管制核心在於,特定縣市中「全部或部分」品項的食品得否輸入;其次,得以輸入之縣市或食品,是否存在「輸入前提」—— 例如是否須檢附何種證明、或進行何種形式之查驗。
以上數種管制措施, 各有其優缺點,茲簡要分析如下:
(一)特定縣市「全部」食品禁止輸入:以台灣為例
此種措施之優點在於首先,管制上可以做到滴水不漏——針對該遭禁止輸入 之縣市食品,因為不論該縣市之食品有無風險或有多高風險,一律禁止輸入、杜絕於境外。其次,此種管制措施得節省行政成本,因為無須耗費人力或其他資源來對輸入食品進行任何檢驗、或者查核檢附證明文件。
然而其缺點在於:此種管制措施,與歐、美等國家並不一致,亦與現今自由貿易之世界潮流,存在若干落差;尤其我國已成為世界貿易組織(WTO)會員多年, 會員國之間自有國際貿易規則必須遵守,無法完全憑藉自身意願制定管制政策或進行管理措施,否則容易引起我國與日本二國間之糾紛。
尤其,經本計畫之風險評估,福島五縣市食品之檢測結果皆符合我國標準,是否需要投注這麼大的行政資源與社會成本,專注在福島五縣市,而忽略日本其他地區輸入食品之安全,值得各界慎思。
(二)特定縣市「特定」食品管制輸入:以美國為例
美國與歐盟之管制措施雖然不同而有「管制輸入」之措施,然其與歐盟之表述方法相同,係詳列管制輸入之縣市及其食品品項,其餘未在表列者,則不管制輸入。
美國管制輸入部分食品之縣市,包括青森、岩手、宮城、山形、 福島、茨城、櫪木、群馬、埼玉、千葉、新瀉、山梨、長野及靜岡等 14 縣市。每一縣市管制輸入之品項,繁簡不一、各有不同。管制的品項會適時依據日本「非流通品」公告進行調整。
此種管制措施,立基於「使用日本國內檢測之結果,作為自己國內管制基準。」日本依其檢測結果,將特定縣市之「特定」食品設定為「非流通品」;美、日二國之間則基於信任關係,參照此一「非流通品」之品項,納為管制輸入之列。
此一模式,優點在於以科學基礎之客觀事實為依據,日本檢測超標者代表該項食品風險較高,則進行管制輸入;其次,因其參照日本國內「非流通品」之品項,簡單明確節省行政成本之耗費,並且可以減少二國間之貿易爭端。
其缺點在於,非流通品可能混在流通品中輸入,如美國管制輸入岩手之鹿肉, 可能混雜於其他未管制輸入縣市之鹿肉,一起輸入;此種混入狀況,於辨識上極為困難,從而增加檢驗之難度。其次,參考日本之檢測數據,也不免有「球員兼裁判」的疑慮。
不過,本計畫認為,日本政府實施輻射檢測、設定非流通品,乃是為了保障其國民之食品安全與身心健康,並非為了產品輸出而為之;日本政府亦不可能為了產品順利輸出,罔顧自己國民健康而對數據造假。因此,上述「球員兼裁判」而可能造假之質疑,現實中應無發生之虞。
(三)檢附官方輻射檢驗證明:以歐盟為例
歐盟各國對日本食品輸入,並無針對特定縣市或品項禁止輸入之規定,而是詳列分縣市之特定食品,要求輸入時須檢附官方輻射檢驗證明。而需要附上證明的,包括福島、山形、山梨、靜岡、茨城、長野、新瀉、群馬及宮城等 9 縣市,其中福島所列的食品品項最多。
此種管制措施,要求食品輸入時,必須檢附輻射檢驗符合標準之官方證明。此種管制措施,側重於輻射殘留之檢測數值,不論產地、品項為何,只論輻射檢測結果,將管制對象聚焦於輻射「風險所在」,應為值得肯定之作法。
其缺點則為, 輻射檢驗數據可能受到若干外力影響,包括檢測儀器靈敏度、檢測方式等,從而對數據產生不同解讀;尤其,即使檢測數據符合標準,但仍有驗出輻射殘留者, 如遇有要求「零檢出」之言論,是否真能獲得民眾信任而輸入,有待商榷。因此,此一措施固然基於科學而較為可取,但仍存在部分不確定因素。
此外,為求上述 3 種管制措施確實達成管制目的,尚有「檢附官方產地證明」、「邊境檢驗」等二種輔助措施,茲分述如下。
「檢附官方產地證明」措施之優點,在於方便主管機關判別食品產地來源, 以免有誤認產地情形發生,一定程度上可提高消費者「安心」程度。
而其缺點則在於,實務上曾經發生偽造產地證明之案例,如何杜絕此一情形發生,恐存在一定難度,且亦增加行政成本支出。其次,此種措施僅為產地(產品來源)之客觀呈現,是否存在風險,並非基於何種科學證據或論述,與提高消費者健康「安全」並不必然存在正相關。
「邊境查驗」則是於食品輸入時進行查驗,確認食品符合標準始得放行,往下又可區分為「逐批查驗」或「抽批查驗」。
此種管制措施之優點在於直接、有效,透過機械儀器之幫助,對輸入之食品進行輻射檢測,篩選出高風險食品。而其缺點則為, 輸入食品數量、種類繁多,檢驗人力有限,即便逐批查驗,也不可能「逐項查驗」; 其次,檢測儀器也有靈敏度之不同,如欲進行高強度之查驗,勢必耗費大量行政成本。且部分生鮮食品保存期較短,等待檢測期間過長,或者保存方式不佳,皆有產生食品腐敗之可能性,進而面臨國家賠償爭議。
韓國
為評估日本福島核災事件對於韓國民眾所增加的風險,韓國參考利用韓國食品藥品安全部 (MFDS) 於 2012 – 2013 年所監測放射性 碘131、銫134、銫137 的資料,食物種類包括農產品、畜產品、乳製品、水產品與加工食品共 8496 筆。劑量部分假定輻射檢測最小可測量(minimum detectable amount, MDA) 為 0.5 Bq / kg,利用放射性濃度的平均值進行計算。
攝食量則使用韓國 2008-2010 年國家健康與營養調查 (KNHANES) 的攝食資料庫,為了以保守方式估計,僅使用食品消耗量 第 95 個百分位水平進行計算。
風險評估結果顯示,攝食日本食品導致增加之輻射曝露量,各年齡層每年平均劑量皆小於 1 毫西弗,終生承諾的有效劑量為 2.957- 3.710 毫西弗。癌症發生率部分,終生攝食輻射食品所產生之實體癌、甲狀腺癌及白血病之癌症風險,分別為每十萬人可能產生實體癌 14.4 至 18.1 例、甲狀腺癌 0.4 至 0.5 例、以及白血病 1.8 至 2.3 例。
研究結果表明,在韓國,現階段日本食物攝入不會增加輻射劑量或增加致命癌症的風險。
而韓國的管制措施型態較為複雜,既有禁止輸入特定縣市部分食品之手段,也有要求檢附官方證明文件之手段。以禁止輸入而言,韓國禁止輸入之縣市包括福島、群馬、櫪木、茨城、宮城、千葉、神奈川、岩手、長野、埼玉、青森、山梨、靜岡及新瀉等 14 縣市,相較於美國管制輸入之 14 縣市, 韓國多了神奈川而少了山形。
香港
自日本福島核災事件發生到 2020 年 12 月 31 日止,香港邊境檢測共抽樣檢測了 752,986 件樣本,不合格件數 3 件。另外,自 2018 年 7 月 24 日准許茨城、櫪木、千葉及群馬四個縣輸入以來, 該些地區共檢測 190 件樣本,檢測結果皆低於檢測極限。
由於檢測結果較無風險危害,所以食物安全中心宣布於 2021 年 1 月 1 日起,將輻射檢測日本食品納入每年的恆常食物監測計劃內,不再特別公告。
香港邊境管理單位為「食物環境衛生署」及「食物安全中心」,其管制措施主要包括:福島之水果、蔬菜、奶、奶類飲品及奶粉,禁止輸入(目前僅剩餘福島地區產品禁止進口),其餘四縣市之水果、蔬菜、奶、奶類飲品及奶粉,則須檢附官方輻射檢驗證明及輸出業者證明,而福島五縣市之肉類及家禽、禽蛋、水產品、野味,亦須檢附官方輻射檢驗證明。
建議與結語
最後,報告建議:1.可以參考其他國家之做法,實施高風險管制措施,建議兼採美國與歐盟之管制特色,將管理措施由現行特定地區全部食品皆禁止輸入,調整為特定地區高風險食品禁止輸入。2.提高資訊揭露能見度,讓資訊能夠更有效地傳遞。
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