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歐洲食品安全局│食安簡史5:新手培訓中心

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

想到歐盟食安局上班嗎?你必須具備解決跨領域問題的能力!

攸關民眾健康的食安危機,得適用積極預防原則──歐盟食安綠皮書

在歷經狂牛症風暴二十年後的今天,歐洲的食品安全管理已被視為全球的典範之一1,原因可從當初歐洲慎重的規劃裡看出一些端倪。

英國爆發狂牛症的隔年,歐盟隨即頒布食安綠皮書 (a Green Paper on General Principles of Food Law in the E.U.) ,闡明了攸關健康的食安問題,應當採用合理的預防原則:「若資訊不完整,或科學證據暫無法獲得完整的風險評估,以致無法獲得結論時,得適用預防原則」2。此科學性的積極預防原則,貫穿了未來歐洲食安管理的精神,替現今建立了良好基石。

歐洲食安局在義大利帕爾馬(Parma)的總部。圖/wikipedia

健康對上經濟,食安問題會轉彎?

食品安全攸關多數人的健康,一旦危害發生,其損傷則難以回復,管理方應採取風險敏感導向的積極預防策略。

英國爆發狂牛症後的 1998 年,英國向歐洲提出申請取消牛肉輸出之禁令,歐洲法院駁回要求,其判決說明:「若危害的存在與範圍尚未確定,管理機關可在未釐清之時,採取保護措施。」從此歐洲面對嚴重的食安危機,偏向積極預防的處理原則2。「積極預防」的概念就是採取「風險敏感策略」,當危害存在可能性時,得暫時採取合理的管制措施。這是因為食品安全攸關多數人的健康,一但危害發生,其損傷則難以回復,因此無法完全適用於科學實證主義。為確保歐盟的高度健康保護標準,得採取暫時性之風險管理措施2

兩年後的2000 年,歐盟公布食品安全白皮書 (a White Paper on Food Safety),內文說明歐盟民眾需要「從農場到餐桌」的全面性食安管理體制3。具體建議包括:風險系統的架構飼料和食品追蹤系統消費者至上組織的透明性與民主性等。綠皮書和白皮書的建議,替未來的歐盟食安管理系統打下了良好的基礎4

歐洲食品安全局。圖/wikipedia

國家存在之目的,不在打造一個零風險的環境,而是合理地降低人民生活的風險2

在食安管理的利害關係裡,政府身為人民權益的代理人,有義務向廠商要求合理的管制,但此管制不能、也無法無限上綱,因為要求廠商提供完全無風險之食品,在現實上是難以達到的要求。而此分寸的拿捏,則必須要仰賴如歐洲食品安全局 (European Food Safety Authority, EFSA)、英國食品標準局 (UK Food Standards Agency, FSA) 等科學機構的報告來制訂標準。以歐盟面對食品中的三聚氰胺和戴奧辛為例2,並非一昧的要求廠商零檢出,而是基於歐洲食品安全局的風險評估報告,制訂合理的濃度標準,此行為才符合國家存在之目的,才能真正確保人民的生活安全。

歐盟在 2002 年頒布的一般食品法中敘說,為達到保護建康和生命的目標,食品管理應當以風險分析為依據,而風險分析可分為「風險評估」、「風險管理」和「風險溝通」之架構,三者良好之運作,才能保護人民健康,並達到消費者至上的目的2

風險分析架構之三個單元。圖/作者繪製

  • 【風險評估】:針對特定物質、技術或事件,以科學上合理的方法,計算對健康不良影響之機率。簡單來說,是以科學方法調查風險的可能性和危害程度,並判斷是否可以接受。比方說在 2008 年中國三聚氰胺毒奶粉爆發時,歐盟食安局初期判斷人體接受度是 5 mg/kg,而在 2010 年時,重新考量科學證據後,下修成 0.2 mg/kg5,6
  • 【風險管理】:指歐盟或會員國依照風險評估結果,並加入社會、經濟和倫理的因素,所發佈的行政命令或法律。比方說以 2008 年愛爾蘭發生戴奧辛汙染豬肉為例,歐洲食安局的風險評估報告判斷,只要愛爾蘭豬肉的比例在食品中的20%以下,就不會對人類的健康造成影響。而歐盟執委會也依此發佈回收命令:含愛爾蘭豬肉 20 %以下的食品不予回收;20 %以上或含量不明者全數回收。
  • 【風險溝通】:是指由風險評估者、風險管理者、消費者和利益關係社群彼此互動,務必使消費者得到正確的知識,以消彌對風險的不理性恐懼。以台灣目前媒體傳播環境裡,假新聞、偽科學紛起,導致許多民眾相信虛假的食品安全資訊,使得「風險溝通」成了我國食品藥物管理署和農委會最艱辛,也最重要的工作。

電影《動物方程式》(Zootopia),城中接二連三的肉食動物發狂事件,而市長疏於溝通及未透明的私下調查等,使得居民陷入一片恐慌之中。圖/IMDB

歐洲食品安全體制-歐洲食品安全局

在公佈食安綠皮書、白皮書後數年內,歐盟陸續成立了「食品安全局」、「食品安全實驗室 (European Union Reference Laboratories)」和「食品與獸醫管理局 (Food and Veterinary Office)」等機構,其職權如下7

  • 歐盟執委會:食安政策決策(風險管理)
  • 歐盟食品安全局:風險評估、風險溝通
  • 歐盟食品安全實驗室:系統性檢驗
  • 歐盟食品與獸醫管理局:稽核歐盟和其他國家的食安管理
  • 歐盟刑警組織:和各國警方合作,追緝不法案件

歐盟食安管理系統結構。圖/作者繪製

而在此體制中的核心,就是負責「風險評估」的歐洲食品安全局。而和過去的組織比較,歐盟食安局多了以下的特性:

  • 【獨立】:歐洲食安局的目的是提供獨立整合的科學意見,讓決策單位面對食物鏈的潛在風險和實質問題能做出適當的決定。為了避免重蹈英國農、漁業食品部的覆轍,歐洲食安局直接向歐盟執委會負責,其預算由議會直接提供,其經濟上不受任何國家或歐盟其他組織的控制。 2014 年,歐盟食安局年度的預算為 6300 萬歐元,約 23 億台幣(註:台灣大學 2014 年的總支出約 160 億台幣)。並且為了強化歐洲食安局的獨立性,法律更賦予法律人格,及其職員享有豁免特權等地位4
  • 【跨領域的溝通能力】:由於食品安全是相當複雜,且極需公眾溝通技巧的領域。因此歐洲食安局在招募員工時,除了專業的科學能力考量外,另還特別著重具有跨領域的學識處理複雜問題的能力面對公眾有高度的溝通和傳播技巧的人才8
  • 【組織透明性】:英國政府在反省狂牛症風暴的過程中,認為部分政府單位隱匿疫情才導致如此嚴重的後果。因此在 2000 年成立英國食品標準局時,就強調組織的透明度,除涉及機密的會議外,所有的會議記錄都完全上網公開7。而隨後成立的歐洲食安局也沿襲了這個觀點,絕對不可以延遲公開報告,並且少數派的意見也會以予尊重,開誠布公8
  • 【公眾協商平台】:如同上方所述,食安管理牽涉到許多層面,包含消費者、農民、生產者、經銷商等,而政策的成功度,則仰賴產業鏈的每個關鍵團體都能理解政策的重要性。因此歐盟食安局會定期舉辦消費者論壇 9。除了面對面的協商外,歐盟食安局也會利用媒體來向民眾報告目前協商、討論的進度,以求公開透明,同時廣納各方意見8

相較於歐盟食安管理系統,我國食藥署和農委會在「獨立性」、「跨領域溝通能力」和「組織透明性」明顯較困乏。囿於公務體系組織法和政府財政的侷限,或許可從短期的方法著手:先和民間團體、企業組織合作,增加跨領域溝通的能力,漸漸提高政府和人民溝通的可親性;同時應鼓勵提高組織透明性,並從民眾較關注或科學性較高之議題(如:雞蛋、食源性疾病),公開每一次的會議記錄開始,詳細標註發言內容、少數意見,同時歡迎民間團體就會議記錄進行討論,不僅可收集民間意見、亦可提高民間和政府的互動程度,循序漸進地培養彼此互信的長久關係。

下一篇請見:英國食品標準局│食安簡史6:新手培訓中心

參考資料

  1. 食力foodNEXT。第二期。食力出版社。中華民國
  2. 林昱梅(2015)論食品安全管理法制中之預防原則:以歐盟與臺灣為中心。台大法學論叢。國立台灣大學法律學院。中華民國
  3. 食品衛生管理法。立法院國會圖書館
  4. 洪德欽(2015)歐盟食品安全制度對臺灣食安改革的啟示。台大法學論叢。國立台灣大學法律學院。中華民國
  5.  EU limits imported Chinese food. BBC新聞網
  6. EFSA reduces tolerable intake level for melamine. EFSA官方網頁
  7. Klaus Jürgen Henning; Stefanie Freyberg; Susann Stehfest; Susanne Kaus; Gaby-Fleur Böl (2014) 2014年歐盟食品安全年鑑第三次更新和修訂版。聯邦風險評估研究所 (BfR) (www.bfr.bund.de),德國柏林
  8. 楊小敏、戚建剛 (2012) 歐盟食品安全風險評估制度的基本原則之評析。北京行政學院學報。5-11頁
  9. 29th meeting of the EFSA Stakeholder Consultative Platform. EFSA官方網頁

泛科學5月主題徵文:我念XX系,但我現在在做OO

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關於作者

Chiang Wei-Lun

蔣維倫。喜歡虎斑、橘子、白底虎斑、三花貓。曾意外地先後收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學PanSci專欄作家、故事專欄作家、udn鳴人堂專欄作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 文章作品:https://pansci.asia/archives/author/miss9 https://www.newsmarket.com.tw/blog/author/miss9ch/

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