重整體制,台灣的食安未來│食安簡史21:鬥士你準備好了嗎?

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

我們仍活在帝制的心態裡,總想著「只要新總統上任」、「只要新市長上任」,那麼所有的問題就會自動解決了

皇帝雖廢;意志猶存?層層卡關的食安體制

歐美國家施行民主制度已經數百年,在這期間裡,歐美政府已經漸漸地習慣以整體性治理 (holistic governance) 來調整政府的作為,同時民眾也很習慣討論、參與政治活動1,2。相較之下,中國脫離帝制至今才一百多年,不僅政府,連人民也還無法習慣以非帝制的模式來處理政治行為。而食安管理卻又是個公共性極強的監管領域,因此在中國現今的食安管理上,出現了許多理念、政府、公民參與領域的碎片化,阻礙了中國的食安管理發展

承上所述,中國脫離帝制僅百年之譜,並且現今當局者亦屬威權體制,在此千年的帝制文化下,封建社會所營造出的「長官意志優於法制」、「人治先於法制」和「輕賤平民」的概念根深蒂固3。任何政策都必需要遵循高層的意見,在此文化之下,不管多麼健全的法律條文,都僅能淪為「人治」,不僅對設立一個穩固的政府是項大忌,更難以讓民眾對政府產生信心。而現實面來看,食安管理是個變動快速、牽涉廣大的領域。倘若時時刻刻都需請示長官,那麼在跨國性、突發性的食安危機爆發時,必然會邁向管理崩潰的命運。

披著民主外皮的帝制思維?

與中國相比,台灣的文化其實也是如此。我國進入民主時代才數十年的光陰,人民的心態仍就停留在「只要新總統上任,一切就都交給總統就好了!」的帝制思考模式。所以在台灣裡,「攔轎伸冤」和「首長必須在颱風天裡坐鎮災防中心」的奇怪觀念仍時常在新聞裡出現。

面對食安問題,媒體和民眾也常急著獵巫,期盼著只要某些官員和廠商被關,那麼所有問題就會迎刃而解。此帝制餘毒都是兩岸共同擁有的大問題,極需雙方的政治人物以百年的思考規模,來制訂國家政策、協助人民理性思考,如此食安管理才會有解答的一天。

在台灣媒體總是塑造「首長必須在颱風天裡坐鎮災防中心」的形象給一般大眾。但事實上需要首長坐鎮才能運作的資訊中心才凸顯了該中心毫無功能。圖/wikimedia

碎了一地的食安,發生什麼事?

【一、政府機構的碎片化】

中國政府在 1995 年頒布《食品卫生法》,2004 年的發佈《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定(国发(2004)23号)》,皆以「分段監管」的概念,將管理權責從生產至購買的過程,一路切割給各個單位(如:初級農產品歸屬農業部;市場銷售歸屬工商行政總局等)3

而從中國和台灣的經驗中卻可以發現,由於公務員並沒有私人企業的激勵制度,因此認真工作的公務員並不會因此而獲得獎勵。在缺乏激勵之下,公務機關會互相推拖業務,更糟的是讓民眾對政府產生不信賴感

近觀台灣民眾近年來對政府的信心日漸低落,雖然高層每每都宣示要加強食安管理,但台灣食安管理機構的碎片化仍未解決,公務員推託諉過的情況沒有改善。即使成立了行政院食安辦公室、食安會報等統合組織,但從中國的經驗來看,成立一個更高層的統合組織(如:中國的國務院食品安全委員會),非但無法提升腐敗的官僚體制,反而會讓參與的部會官員產生經濟學上所謂的「搭便車」的公地悲劇 (Tragedy of the commons) 現象,讓參與的部會都希望他人解決公眾的問題,自己只要坐享結果之利即可3。也因此,中國在 2013 年取消了國務院食品安全委員會,改以單一的食安管理組織(國家食品藥物安全監督管理總局)來全程地監督食安問題,以避免公地悲劇的發生4,5

台灣如果要解決組織碎片化的問題,除了仿效英國、加拿大的組織改革外,更應該要學習歐美組織改革的內在精神,以「透明公開」、「公民參與」和「決策獨立」等精神來設立食安組織,才能擺脫官僚組織所帶來的不良影響,提高民眾對政府的信心。

【二、民眾參與的碎片化】

良好的食安管理制度,應該是由政府、企業和公民共同管理。因為國家不可能有無窮盡的資源來扮演全能的政府,再加上食品鏈日漸複雜的變化,若要揪出那些難以查覺的食品詐欺案件,勢必要有良好的公民舉報制度。

儘管中國在 1995 年的《食品卫生法》裡明言:「任何组织或个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全进行监督。」,但長期以來,封建威權制度將中國社會劃分成「政府、財團、專家」和「百姓」兩個對立面3

二元化的社會模式,雖然利於管理龐大人口的國家,但二分法的社會模式讓公務員僅注重長官的意見、長期忽視人民的需求,進而導致人民對政府的嚴重不信任感。而在中國,儘管有商界或非營利團體參與政策溝通,但由於部分團體由利益組織所把持,難以讓真正有利於民眾的想法融入政策擬定,導致公民參與在中國食安管理上,呈現嚴重的碎片化

事實上,「公民參與」在全球各國都是極為新興的議題,而台灣以 2013 年的「太陽花學運」為契機,政府和民間開始思考公民參與的重要性,因而發展了vTaiwan數位議題的線上討論平台, JOIN公共政策網路參與平台,而林全內閣也在 2016 年的 10 月禮聘了唐鳳為數位政委,提高政府和公民良好對話的可能性。

而在公民參與的議題裡,當以民眾重視、熟悉的科學議題為最佳的切入點,如:食安、防疫……等,但目前食安管理的主管機關似乎仍對於公民參與相當的陌生,甚為可惜。我認為,食安主管機關應和善於公民參與的人才積極地合作,檢選合適的議題進行公民參與的嘗試,如此不僅能夠了解國人真正的想法,更可提高民眾對主管機關的信心,以利後續的政策推動。

如何解決碎片化的威脅?

而面對諸項碎片化的困境,提高公民參與政策可以解決「管理理念」和「公民參與」碎片化的問題。而提高公民參與能達到下列的好處6

【約束企業的行為】

在數位科技發達的時代,公民積極的關注食安,能讓資訊快速地流通,進而減少市場上資訊不對稱的問題,達到遏止劣質廠商和不良商人的行為。

而更重要的是,資訊全球化的現代,公民參與將能夠快速的引入它國優良的標準、法規或政策,可做為國內廠商改善的指標。同時也能夠及時地查覺到國外爆發的食安危機,盡早讓國內的廠商、民眾有所準備。

【改善人民對政府的信心】

從英國和歐盟的經驗中可以發現,透明公開的政府能提高民眾的信心。台灣目前許多關鍵的食安決策過程仍無法透明公開,如食品藥物管理署的「食品風險評估諮議會設置辦法」明載,風險諮議會的資料、意見和結論非經簽核,都不得公開,難免會讓人有黑箱作業、官商勾結之聯想。而民眾對政府的信心建立需要長年的耕耘,所以我認為政府應該要開始嘗試讓食安決策透明公開,同時讓一般國人進行公民參與食安政策的討論。蔡英文總統上任之時,即期許此任政府將是一個最會溝通的政府,而現代數位科技也已經能支援透明開放的會議(如:文字、影音直播),未來食品藥物管理署和農業委員會等主責單位,應積極地利用數位科技來強化、透明食安決策的過程,以獲得民意的支持。

【提升民眾理性思考的能力】

在資訊交換快速、人人皆是記者的現代,網路上的食安新聞將會以非常驚人的速度傳遍全國。但資訊傳播對食安來說是兩面刃,傳播正確的資訊能夠消除資訊不對稱的問題;但如果傳播的是偽科學,則會對正派的廠商造成巨大的殺傷力,反而造成「劣幣驅逐良幣」的反效果7-11

而中國政府也開始查覺到科普教育對於食安管理上的重要性,因此積極開辦和科普相關的活動,並每年舉辦「食品安全熱點科學解讀媒體溝通會」。會中邀請媒體、記者列席,並請專家說明一年來的食安事件,借此機會讓媒體記者更了解報導的科學層面,以降低偽科學新聞的發生6,12

尚不論中國官方的活動成效如何,但反觀台灣的政府,長期忽視科普教育的情況之下,導致國內食安相關的偽科學新聞層出不窮,亦有不肖商人發佈假科學的消息,企圖以「販賣恐懼」的方式來激起民眾的恐懼心理、提高自己的業績。一國之國力,在於國人理性思辨的能力,推廣科普知識是國家非常重要的責任,但台灣政府推廣科普的成效不彰,因此不能仰賴由政府主導此項工作。應該利用民間科普媒體的力量,如《泛科學》、《上下游》、《故事》等,提升國內科普新聞的水平和數量。

台灣食安,何去何從?

一路走來,我們看了歐盟、英國、美國、加拿大和中國的食安管理體制及演變,台灣應該要學習哪個國家呢?

其實可以明顯的發現到,每個國家的制度演變都有其歷史、文化、商業等因素影響,全盤的複製是不可能成功的。我們應該學習的是那些先進國家的核心精神-透明公開公民參與科學理性。並在規劃和執行細節時,一定要籌備多年,千萬不可為了要在大選前端出牛肉,就趕著將制度上架,過於壓縮的籌備,必然不會得到好的結果。同時從歐美的經驗中也可以發現,未來台灣的食安改革,其時間必須要拉長為數十年以上,讓透明公開公民參與科學理性的精神滲透到每位公民和公務員心中,如此台灣的食安改革在未來才有可能成功。

恭喜你已經成為食安鬥士了!也歡迎你邀請朋友一起參與練等,讓世界有更多的食安鬥士一起守護我們的食品安全!食安系列首篇:愛爾蘭戴奧辛汙染豬│食安簡史1:打怪前先看圖鑑

參考資料

  1. 韓保中 (2009) 全觀性治理之研究。公共行政學報
  2. 寇丹 (2012) 整体性治理: 政府治理的新趋向。东北大学学报(社会科学版)
  3. 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
  4. 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州
  5. 邱雯雯 (2010) 中國食品安全制度的發展與挑戰:以毒奶粉事件為例。南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文
  6. 谭成华 (2015) 浅析我国食品安全管理中的民问组织参与。人资社科
  7. 駁米飯添化學品 甫洲米食:非黑心廠。民視
  8. Lin bay 好油》假食安,真惡意。自由時報
  9. 瀝青鴨報導烏龍 TVBS道歉。自由時報
  10. 幫助認識丙烯醯胺?還是製造對黑糖恐慌?《康健》報導見樹不見林。上下游
  11. 食藥署強勢打臉江守山,檢驗9款濾掛咖啡材質。新北市藥師公會
  12.  2015年食品安全热点科学解读媒体沟通会(上)。食品安全导刊,2016

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關於作者

Chiang Wei-Lun

蔣維倫。喜歡虎斑、橘子、白底虎斑、三花貓。曾意外地先後收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學PanSci專欄作家、故事專欄作家、udn鳴人堂專欄作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 文章作品:https://pansci.asia/archives/author/miss9 https://www.newsmarket.com.tw/blog/author/miss9ch/

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