食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。
- 前一篇請見：中國的食品安全管理簡介│食安簡史20：四轉卡等了
我們仍活在帝制的心態裡，總想著「只要新總統上任」、「只要新市長上任」，那麼所有的問題就會自動解決了
皇帝雖廢；意志猶存？層層卡關的食安體制
歐美國家施行民主制度已經數百年，在這期間裡，歐美政府已經漸漸地習慣以整體性治理 (holistic governance) 來調整政府的作為，同時民眾也很習慣討論、參與政治活動1,2。相較之下，中國脫離帝制至今才一百多年，不僅政府，連人民也還無法習慣以非帝制的模式來處理政治行為。而食安管理卻又是個公共性極強的監管領域，因此在中國現今的食安管理上，出現了許多理念、政府、公民參與領域的碎片化，阻礙了中國的食安管理發展。
承上所述，中國脫離帝制僅百年之譜，並且現今當局者亦屬威權體制，在此千年的帝制文化下，封建社會所營造出的「長官意志優於法制」、「人治先於法制」和「輕賤平民」的概念根深蒂固3。任何政策都必需要遵循高層的意見，在此文化之下，不管多麼健全的法律條文，都僅能淪為「人治」，不僅對設立一個穩固的政府是項大忌，更難以讓民眾對政府產生信心。而現實面來看，食安管理是個變動快速、牽涉廣大的領域。倘若時時刻刻都需請示長官，那麼在跨國性、突發性的食安危機爆發時，必然會邁向管理崩潰的命運。
披著民主外皮的帝制思維？
與中國相比，台灣的文化其實也是如此。我國進入民主時代才數十年的光陰，人民的心態仍就停留在「只要新總統上任，一切就都交給總統就好了！」的帝制思考模式。所以在台灣裡，「攔轎伸冤」和「首長必須在颱風天裡坐鎮災防中心」的奇怪觀念仍時常在新聞裡出現。
面對食安問題，媒體和民眾也常急著獵巫，期盼著只要某些官員和廠商被關，那麼所有問題就會迎刃而解。此帝制餘毒都是兩岸共同擁有的大問題，極需雙方的政治人物以百年的思考規模，來制訂國家政策、協助人民理性思考，如此食安管理才會有解答的一天。
碎了一地的食安，發生什麼事？
【一、政府機構的碎片化】
中國政府在 1995 年頒布《食品卫生法》，2004 年的發佈《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发（2004）23号）》，皆以「分段監管」的概念，將管理權責從生產至購買的過程，一路切割給各個單位（如：初級農產品歸屬農業部；市場銷售歸屬工商行政總局等）3。
而從中國和台灣的經驗中卻可以發現，由於公務員並沒有私人企業的激勵制度，因此認真工作的公務員並不會因此而獲得獎勵。在缺乏激勵之下，公務機關會互相推拖業務，更糟的是讓民眾對政府產生不信賴感。
近觀台灣民眾近年來對政府的信心日漸低落，雖然高層每每都宣示要加強食安管理，但台灣食安管理機構的碎片化仍未解決，公務員推託諉過的情況沒有改善。即使成立了行政院食安辦公室、食安會報等統合組織，但從中國的經驗來看，成立一個更高層的統合組織（如：中國的國務院食品安全委員會），非但無法提升腐敗的官僚體制，反而會讓參與的部會官員產生經濟學上所謂的「搭便車」的公地悲劇 (Tragedy of the commons) 現象，讓參與的部會都希望他人解決公眾的問題，自己只要坐享結果之利即可3。也因此，中國在 2013 年取消了國務院食品安全委員會，改以單一的食安管理組織（國家食品藥物安全監督管理總局）來全程地監督食安問題，以避免公地悲劇的發生4,5。
台灣如果要解決組織碎片化的問題，除了仿效英國、加拿大的組織改革外，更應該要學習歐美組織改革的內在精神，以「透明公開」、「公民參與」和「決策獨立」等精神來設立食安組織，才能擺脫官僚組織所帶來的不良影響，提高民眾對政府的信心。
【二、民眾參與的碎片化】
良好的食安管理制度，應該是由政府、企業和公民共同管理。因為國家不可能有無窮盡的資源來扮演全能的政府，再加上食品鏈日漸複雜的變化，若要揪出那些難以查覺的食品詐欺案件，勢必要有良好的公民舉報制度。
儘管中國在 1995 年的《食品卫生法》裡明言：「任何组织或个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全进行监督。」，但長期以來，封建威權制度將中國社會劃分成「政府、財團、專家」和「百姓」兩個對立面3。
二元化的社會模式，雖然利於管理龐大人口的國家，但二分法的社會模式讓公務員僅注重長官的意見、長期忽視人民的需求，進而導致人民對政府的嚴重不信任感。而在中國，儘管有商界或非營利團體參與政策溝通，但由於部分團體由利益組織所把持，難以讓真正有利於民眾的想法融入政策擬定，導致公民參與在中國食安管理上，呈現嚴重的碎片化。
事實上，「公民參與」在全球各國都是極為新興的議題，而台灣以 2013 年的「太陽花學運」為契機，政府和民間開始思考公民參與的重要性，因而發展了vTaiwan數位議題的線上討論平台, JOIN公共政策網路參與平台，而林全內閣也在 2016 年的 10 月禮聘了唐鳳為數位政委，提高政府和公民良好對話的可能性。
而在公民參與的議題裡，當以民眾重視、熟悉的科學議題為最佳的切入點，如：食安、防疫……等，但目前食安管理的主管機關似乎仍對於公民參與相當的陌生，甚為可惜。我認為，食安主管機關應和善於公民參與的人才積極地合作，檢選合適的議題進行公民參與的嘗試，如此不僅能夠了解國人真正的想法，更可提高民眾對主管機關的信心，以利後續的政策推動。
如何解決碎片化的威脅？
而面對諸項碎片化的困境，提高公民參與政策可以解決「管理理念」和「公民參與」碎片化的問題。而提高公民參與能達到下列的好處6：
【約束企業的行為】
在數位科技發達的時代，公民積極的關注食安，能讓資訊快速地流通，進而減少市場上資訊不對稱的問題，達到遏止劣質廠商和不良商人的行為。
而更重要的是，資訊全球化的現代，公民參與將能夠快速的引入它國優良的標準、法規或政策，可做為國內廠商改善的指標。同時也能夠及時地查覺到國外爆發的食安危機，盡早讓國內的廠商、民眾有所準備。
【改善人民對政府的信心】
從英國和歐盟的經驗中可以發現，透明公開的政府能提高民眾的信心。台灣目前許多關鍵的食安決策過程仍無法透明公開，如食品藥物管理署的「食品風險評估諮議會設置辦法」明載，風險諮議會的資料、意見和結論非經簽核，都不得公開，難免會讓人有黑箱作業、官商勾結之聯想。而民眾對政府的信心建立需要長年的耕耘，所以我認為政府應該要開始嘗試讓食安決策透明公開，同時讓一般國人進行公民參與食安政策的討論。蔡英文總統上任之時，即期許此任政府將是一個最會溝通的政府，而現代數位科技也已經能支援透明開放的會議（如：文字、影音直播），未來食品藥物管理署和農業委員會等主責單位，應積極地利用數位科技來強化、透明食安決策的過程，以獲得民意的支持。
【提升民眾理性思考的能力】
在資訊交換快速、人人皆是記者的現代，網路上的食安新聞將會以非常驚人的速度傳遍全國。但資訊傳播對食安來說是兩面刃，傳播正確的資訊能夠消除資訊不對稱的問題；但如果傳播的是偽科學，則會對正派的廠商造成巨大的殺傷力，反而造成「劣幣驅逐良幣」的反效果7-11。
而中國政府也開始查覺到科普教育對於食安管理上的重要性，因此積極開辦和科普相關的活動，並每年舉辦「食品安全熱點科學解讀媒體溝通會」。會中邀請媒體、記者列席，並請專家說明一年來的食安事件，借此機會讓媒體記者更了解報導的科學層面，以降低偽科學新聞的發生6,12。
尚不論中國官方的活動成效如何，但反觀台灣的政府，長期忽視科普教育的情況之下，導致國內食安相關的偽科學新聞層出不窮，亦有不肖商人發佈假科學的消息，企圖以「販賣恐懼」的方式來激起民眾的恐懼心理、提高自己的業績。一國之國力，在於國人理性思辨的能力，推廣科普知識是國家非常重要的責任，但台灣政府推廣科普的成效不彰，因此不能仰賴由政府主導此項工作。應該利用民間科普媒體的力量，如《泛科學》、《上下游》、《故事》等，提升國內科普新聞的水平和數量。
台灣食安，何去何從？
一路走來，我們看了歐盟、英國、美國、加拿大和中國的食安管理體制及演變，台灣應該要學習哪個國家呢？
其實可以明顯的發現到，每個國家的制度演變都有其歷史、文化、商業等因素影響，全盤的複製是不可能成功的。我們應該學習的是那些先進國家的核心精神－透明公開、公民參與、科學理性。並在規劃和執行細節時，一定要籌備多年，千萬不可為了要在大選前端出牛肉，就趕著將制度上架，過於壓縮的籌備，必然不會得到好的結果。同時從歐美的經驗中也可以發現，未來台灣的食安改革，其時間必須要拉長為數十年以上，讓透明公開、公民參與、科學理性的精神滲透到每位公民和公務員心中，如此台灣的食安改革在未來才有可能成功。
恭喜你已經成為食安鬥士了！也歡迎你邀請朋友一起參與練等，讓世界有更多的食安鬥士一起守護我們的食品安全！食安系列首篇：愛爾蘭戴奧辛汙染豬│食安簡史1：打怪前先看圖鑑
參考資料
- 韓保中 (2009) 全觀性治理之研究。公共行政學報
- 寇丹 (2012) 整体性治理: 政府治理的新趋向。东北大学学报（社会科学版）
- 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
- 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州
- 邱雯雯 (2010) 中國食品安全制度的發展與挑戰：以毒奶粉事件為例。南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文
- 谭成华 (2015) 浅析我国食品安全管理中的民问组织参与。人资社科
- 駁米飯添化學品 甫洲米食:非黑心廠。民視
- Lin bay 好油》假食安，真惡意。自由時報
- 瀝青鴨報導烏龍 TVBS道歉。自由時報
- 幫助認識丙烯醯胺？還是製造對黑糖恐慌？《康健》報導見樹不見林。上下游
- 食藥署強勢打臉江守山，檢驗9款濾掛咖啡材質。新北市藥師公會
- 2015年食品安全热点科学解读媒体沟通会（上）。食品安全导刊，2016
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