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災難,然後(五):社會的韌性

本文由國科會補助,泛科學獨立製作

人會成為犯罪事件中的受害者,背後有很多的條件因素,如果去除其中的幾項因素,就能抑制犯罪發生,比起犯罪後實施嚴厲刑罰的效果更好。災害預防有類似的邏輯,災後重建的工作,其實正是在提升社會的「韌性」,預防下一次災害的轉機。李宗勳教授於1999年開始擔任從事中央警察大學的教職,就恰逢921大地震,開始從事災後重建相關的研究計畫。身為警政體系的教師,時常分析由上而下的體系編制,也從事行動參與式的研究,由下而上感受在地。在這些年雙向的反省與研究歷程中,他的體悟是什麼?本專題將與各位分享。

馬斯洛(Maslow)的需求層次理論,由下而上分別為生理需求、安全需求、愛與歸屬需求、尊榮需求、自我實現需求,也可區分下兩層為政府有責任確保的「安身」,上三層為應由受災民眾為主體的「立命」。(圖片來源:Flickr用戶Erica Glasier)

天災不會停 人類需要具韌性的社會

即便是人類對科學文明感到自豪的21世紀,面對自然災害的複雜程度,大多數科學家也承認科學的限制和預測的不確定性;此外,由於氣候變遷,許多天然災害的規模跟頻率不斷破紀錄,「調適」成為備受重視的防災方向,而所謂的災害回應能力,便是討論人類社會的韌性。

什麼是韌性(resilience)呢?resilience這個英文單詞源自拉丁文的「resilio」,原意為「彈回」,這個單詞用在工程學界,指系統受到破壞後,回復到原來的狀態,但是在生態學中所指的韌性又有不同的邏輯和意涵,生態學強調的是「動態平衡」,生態系統受到外界擾動後,會再一次趨於穩定狀態,卻不一定需要與原先的平衡狀態相同,而是一個新的平衡。

社會生態韌性(social-ecological resilience)結合了心理學及生態學的觀點來運用生態韌性的觀念,強調社會擾動與重組之間的相互關係。如果用於災害研究領域,並不只是受災地區重建為原來樣貌的過程,因為原來的樣子就是會發生災害的狀態,豈能只是回復原來的模樣?一個比原先還要更穩固的狀態,所經歷的歷程需要組織再造能力,也需要社會系統之間的相互學習和創新,才能強化社區的「最低運轉能力」,面臨災害時,有更強韌的適應性能夠維持基本生活的正常運作。

由下而上:從馬斯洛理論看「安身立命」

重建不只是把倒下的房子蓋起來,也不只是讓失去生計工作的人獲得物資分配,受災民眾除了「安身」以外,更要「立命」,藉由省思促成災害在社區發生的複雜因素,從中尋找可以改善著力點,李老師指出,好的災後重建能夠同時提高社區韌性,預防了下一次的災害發生。

李教授指出,台灣的災後重建有兩大問題,第一個是政府管太多,第二個是民眾參與不足,這樣的指正看似聳動,真正的意思並不是要仿效自由主義,一切依賴市場機制,李教授從心理學家馬斯洛的需求層次理論(Need-hierarchy theory),剖析政府於民間力量如何各司其職。

馬斯洛把人類的需求層次以金字塔呈現,由基礎到進階依序為生理需求、安全需求、愛與歸屬需求(社會需求)、尊榮需求、自我實現需求,災害發生的時候政府實施緊急避難、配給必要資源,災後整建房子、輔導就業等安身工作,都是屬於生理及安全兩種基本層次,是政府無從卸責的,但是從社會需求到自我實現需求,屬於中長期重建階段,政府無法在短期之內施給,在地社區的文化、發展方向、居民的學習等都是立命的投入,除了宗教團體、非營利組織的長期陪伴,更重要的是在地民眾的自力。

李教授特別強調第三部門的陪伴角色,與居民為「災防主體」的重要性,民間協力的過程,不只是恢復安身居所,更是復甦生命品質的過程。受災民眾在自己的社區,便有可能在共同努力生活的過程中彼此安慰,因為他們所經歷的痛苦的深度、生活的高度是能夠相融的,儘管外來的專家有他們的專業,受災民眾仍應是災後重建的主人,甚至也有能力為別人付出,而不是被重建的對象。這項從接受「他助」到「自助」與鄰里「互助」的效應,在台灣莫拉克風災重建歷程,已有初步成效,但尚未能發酵為「助他」的能量,是未來值得持續努力與強化之處。

台灣的災後重建過度依賴政府補助,反而養成了過度仰賴外來者的重建模式,很容易隨著計畫期限、外來人力的進進出出而出現斷層。因此外來團體投入災後重建時,應當注重在地民眾的參與,讓受災民眾了解外來者會離開的基本假設,引導他們自主參與重建工作;即便是在地性、長期蹲點的非營利組織,也應該扶植當地居民成為工作夥伴。

由上而下:建立社會保險 實施鄰里編組

前面提到賦予民眾自力的重要性,不代表政府沒有參與的角色,而是在與第三部門協力的制度、緊急應變編制層面,仍有改善的空間。

李教授指出災後的重建資金如果只靠補助,是一種不用付出就獲得的形式,雖然它在社會福利的考量上有其必要性,但不應是單一的措施,更妥善的配套方式為「社會保險」,各種災害都應該有保險,透過保險制度的風險分攤、共同支出,能減輕政府的財政負擔,下放防災保險在民間企業發展,能夠更永續的支援潛勢災區的民眾。而這項為自己居住與所處環境投注的保險是一種負責的態度,象徵民眾對風險的正確認知與合理承擔,是自我管理的開始與參與的基礎,而非等到出了事受了災才消極等待救援與保護。

此外,警政專業的李教授也提出,如何加強社區韌性,事實上與地方行政體系平時是否落實防備災工作息息相關。平時,各級單位事先策畫由上而下的災害應變措施,從中央的緊急應變中心、地方縣市首長、鄉鎮長、鄰里長到社福單位,災害預警的行政命令傳遞下來時,與居民切身相關的村里長可以透過平時的編組,發揮鄰里互助的功能。脆弱性較高的家戶,可能是獨居老人或者父母長期在外工作的幼童,需要在預警時優先受到照護,若不是社福單位和地方行政單位從平時就已經熟悉情況、事先規劃如何分工,即便災害預警的行政命令傳遞下來,也無法在地方發揮實質功效。

政府若確實發揮結構性的角色,實踐有系統的防備災機制,積極串聯第三部門協力,又能放手讓民間組織與居民發揮社會系統功能,尋找自我生命、文化的出路,才能在災後重建強化地方軟硬兼具的防災韌性。

延伸學習:

《災難,然後》系列專題:

關於作者

慈忻

台大地理所,研究空間分析方法與災害風險。曾擔任防災科普小組編輯、ENSIT電子報主編。偏鄉災害問題與專業/弱勢間的資訊不對等,是我最想解決的問題。