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面對食安危機，政府的應對措施竟是舉辦烹飪比賽，或是讓高官在鏡頭前大啖美食。這不是台灣，而是被狂牛症嚇到手足無措的大英帝國……
英國紀念狂牛症的郵票。圖／By Michaelfthompson – Own work, CC BY-SA 3.0, wikipedia.
英國風起雲湧的十年
福克蘭群島戰爭剛剛落幕，英國揮舞著戰勝國的旗幟而全國歡騰。沒有人想到接下來的十年裡，英國食品業即將面臨到風起雲湧的挑戰，更將恐懼傳播到了全世界。1990 年，柴契爾夫人任期的最後一年，英國通過了《食品安全法》（The Food Safety Act）。此法最大的衝擊是將食品安全的責任歸屬於販售商品的零售商 [註1]，此法塑造了「賣家需對產品負責」的具體概念，並指出零售商需採取「合理的措施」以確認自家的食品是安全的。可想而知此法頒布之後，零售商為了確保上游原料的品質，便不再以最低價格作為交易的考量，轉向要求上游供應商提供認證，證明原料的生產過程安全、合法。這種風氣上的改變，讓誠信的供應商能在市場上具備更強的競爭力，產業天平朝著「優質自主管理」的方向偏移。超商與有認證的農場交易，不但可在法律上站的住腳，更可藉此行銷自家的商品有更高的食安保證，提高了消費者對自家產品的信心！
英國在 1990 年 6 月 29 日頒布食品安全法案，此法統整了過去數十年來關於食品的多項規定，包含標籤、責任歸屬和進出口等。此法本應提升消費者的信賴感，但沒想到數年後狂牛症的恐懼衝擊了市場的信心。圖／ Legislation.gov.uk
充滿空洞的大腦
早在 80 年代，英國的農場裡陸續傳出有焦躁不安，具攻擊傾向的牛隻。困惑的牧場主人向科學家求助，希望能找出病因。可惜的是除了在牛隻的大腦裡看到許多海綿狀的空洞外，剩餘的皆一無所知。這種致命的新型瘟疫被命名為牛海綿狀腦病（Bovine Spongiform Encephalopathy, BSE），並在牛群裡快速傳播，到了 1990 年，全英國已將近 1 萬 5 千頭牛遭到感染。但更可怕的不是疾病本身，而是大英帝國奇怪的政策和安撫民眾的方式。
面對逐漸上升的疫情，政府對外宣稱此病無害，希望安撫民眾；對業者卻要求立即撲殺病牛，內外不一的態度讓民心浮動不安。此病在媒體界有了驚人的代號——「狂牛症（Mad Cow）」，民眾的信心隨著聳動的名詞快速地崩解！但英國政府依舊以官僚般的陳腔濫調應對大眾：政府資助廚藝競賽、農業部長在電視上表演吃牛肉漢堡，甚至英國首相也公開宣稱人類絕不會染上此病……
雖然政治人物們一再保證安全無虞，但下令禁止食用的部位卻越來越多，互相矛盾的作法讓業者和人民越來越困惑。人類因食用牛肉而染上狂牛症的傳言逐漸喧囂塵上，1995 年更在一名年輕的死者大腦中發現海綿狀的空洞。排山倒海的證據終讓政府低頭，衛生部長於 1996 年對外承認牛肉正在毒害英國百姓 [註2]。一夕之間全球譁然，英國牛肉成了恐懼的焦點，肉品業者赫然發現他們面臨了史以來最大的危機——該如何挽回消費者的信心呢？
食品業者如何挽回民眾的信心？
面對危機，英國政府、供應商和零售商各自採取了不同的措施。政府引入風險概念、更新法令，並實施更嚴格的抽檢。而供應商們共同成立了公正的第三方組織——英國肉品安心組織（Assured British Meat/ABM），逐步地建立起肉品的品管計劃，作法是從農場、運輸、加工廠到市場都建立起一致的標準，並開放所有紀錄以供查詢，用公開資訊的方式表明肉品的安全性。而零售商則更注重食品的「可追溯性」，以及供應商是否有良好的第三方組織保證。換言之，零售商傾向於和加入 ABM 的業者進行交易，使得優質業者在市場上的競爭優勢更加有利。這種標榜完全公開、嚴格把關的第三方組織能夠追蹤肉品從農場到市場的每一個步驟，而透明化的紀錄更提高了大家的信心。於是從肉品業的透明管理下，整個生產鏈的縱向協調呈現了更緊密的生態，也讓食品業從被動的遵守政府法令，開始轉向自我制訂規格標準的另一種層次。
獲得認證的肉品，會得到如左圖紅色耕耘機（Red Tractor）的標籤。圖／ Red tractor & simply beef & lamb
英國經驗有其值得所借鏡之處嗎？
台灣近年來發生了許多令人瞠目結舌的食安事件，如：黑心廠商用塑化劑取代合法的加工劑、擅自添加銅綠葉素假冒高價橄欖油、混摻餿水油假冒豬油等，一再地打擊了民眾的信心，更削弱了食品業者和政府的公信力。而英國的食品業也曾面臨信任危機，他們的作法有什麼值得學習的地方呢？
從英國的作法中可以看到，不論是政府實施的新法，或是業者自行推動的改革，都讓市場的優勢逐漸地傾向了守規矩的供應商，讓優質的廠商有較高的競爭力，逐漸地在市場上達到「良幣驅逐劣幣」的效果。而未來的蔡英文總統，在食安上提出了「源頭管理」、「生產管理」、「加勤查驗」、「提高懲罰」、「全民監督」五項政策，其中有許多令人期待的措施，如：將風險管理納入食安概念中、建立食品產銷資料庫、成立毒物管理所等。
食安五環。圖／ 蔡英文、陳建仁競選網頁
但和英國比較，我國的食安五環概念仍偏向由政府單方面負責，試圖用更繁重的檢驗和懲罰，在數以萬計的廠商中挑出「劣幣」。面對數十萬間的商家，在有限的人、財力條件之下，成效恐怕難以讓每個人都滿意。反觀英國的作法，讓本國內的食品市場轉型成「優質廠商擁有更高競爭力」的環境，運用零售商、民眾和媒體的力量，以市場機制自然地淘汰掉「劣幣」廠商（滅頂行動可算是範例）。如果食品市場能讓誠信的廠商獲得更多優勢，那麼廠商就不再需要仰賴虛無縹緲的「良心」，反而是實值的利益誘因來加強自我管理。不僅能夠減輕政府的支出，並且未來若有黑心廠商以前所未見的方式汙染食品，消費者不需要等待冗長的立法過程，市場的風氣和機制就會自動地抵制黑心廠商，這種方式將比被動的等待政府修法、執法還要來得更有效！
- 本文感謝泛科學編輯趙軒翎、上下游新聞網記者郭琇真和文化國小教師沈昭君協助。
註釋
- 註1：此法的內容包含極廣，本文僅就一部分進行探究。
- 註2：人也會產生類似狂牛症的疾病，稱為庫賈氏症（Creutzfeldt-Jacob Disease; CJD）。此病原僅限於遺傳和少數人吃人的案例，但90年代後出現了數起非遺傳性、又找不出病因的患者，更可怕的是患者們居住於有狂牛症疫情的英國，因此備受聯想。此類疾病被稱為新型庫賈氏病（new variant CJD；nvCJD），被認為和食用染有狂牛症的牛肉有關。
參考文獻
- T. Max (2009) 蛋白質殺手-狂牛病、致死性失眠症與普利子的糾葛之謎。天下文化。中華民國。台北市
- 綜述：英國嚴格管理食品生產和銷售。人民網。
- 提高食品安全－食品登錄與食品追溯。科學月刊。
- 狂牛病的認識與防範措施。宋華聰。行政院農業委員會官方網頁。
- John Gummer: Beef eater. (2000) 英國BBC公司官方網頁。
- Food Safety Act 1990: a guide for your business. 英國食品標準局官方網頁。
- 認識狂牛病、放心吃牛肉。賴秀穗 (2009) 中華民國食品藥物管理署官方網頁。
- Jill E. Hobbs, Andrew Fearne, John Spriggs (2002) Incentive structures for food safety and quality assurance: an international comparison, Food Control, 13, 77-81
- 张守文 (2008) 发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示。中国食品学报，8 (6)
- 中華民國食品安全辦公室 (2015)食品安全管理組織暨運作。中華民國行政院食品安全會報104年第1次會議
- 杨鹭花 (2007) 美国食品安全监管体系对我国的启示。中国食物与营养，9，13-15
- 美國食品安全政府監管體系概述。王德生。上海服務情報平台
- 食品安全管理问题研究进展。白丽，巩顺龙，赵岸松 。首席医学网。
