最近幾年，許多土地開發爭議紛紛躍上新聞版面，台東美麗灣飯店、苗栗大埔農地徵收、台北華光社區拆遷、台中中科四期等等，然而這些僅僅是冰山一角，有更多不為人知的開發案，正逐漸蠶食鯨吞各方土地，讓台灣原本已經脆弱的環境，面對天然災害更加不堪一擊，「國在山河破」的情形更加嚴重。本次專題請到台北大學不動產與城鄉環境學系的廖本全教授，帶我們直入問題核心，檢視台灣的國土規劃到底哪裡出了問題？
台灣，體弱多病的孩子
與世界上其他國家相比，台灣島從「出生」開始算起，至今地質年齡也不過六百萬年，算是相當年幼的孩子。這個小孩先天便體弱多病，島上高山陡峻，地震頻仍，加上每年颱風等劇烈降雨侵擾，河川侵蝕堆積作用強烈，土石流、洪水等各種「症狀」乃必然的現象。不過，即便先天體質不佳，若能獲得妥善照顧，症狀也不至於過於嚴重。
無奈的是，台灣並未獲得善待，自日治時期開始，與天爭地的開發思維，更加摧殘台灣的土地。原本，台灣擁有廣袤的森林，作為最佳的天然免疫力，養育島上多元物種、保護脆弱的地質，然而經過一百餘年的砍伐，現在從平原到海拔2500公尺，已經幾乎沒有完整的森林了。開拓山林並非全屬壞事，如果給予足夠時間，自然能夠自我療傷。但是人們卻未留時間給自然喘息，無時無刻想到的都是如何讓土地做最大的使用，開發強度不斷增加，山林更加殘敗。除了先天體質不良、後天照顧不佳之外，台灣還面臨了全球氣候變遷這個外在病原，讓台灣每次遇到颱風，病情都更加嚴重。
治療第一步：國土規劃
所謂的國土規劃，須對國土有最基本的了解，所以要藉由國土調查，掌握國土環境資源的本質。台灣自日治時期開始已經有長期累積的調查，現在更重要的是把這些資料整合、分析，便會知道那些地方是脆弱的、危險的、重要的、能保護我們的等等，接下來才會對國土進行最合適的定位，劃設出哪些地方可以開發，那些地方應該予以保護。可以開發亦不代表可以無限制的開發，規模要有所節制與約束。落實國土規劃是治療台灣受損的國土的第一步：做到第一層的把關，確保國土不會再因為各種過度開發或超限利用而受到更多破壞。
社會大眾往往誤以為台灣沒有國土規劃，確實，台灣缺少最上位的國土規劃法，從民國86年送審五次至今仍未通過立法院審查！現行的制度將台灣的國土分為都市土地、非都市土地以及國家公園土地3種，3種不同的土地分類有各自的法源，並有各自不同的細部分區。而在最新修訂的國土計畫法草案中，則是將土地分為國土保育區、海岸資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區四大功能分區，確實是基於國土環境的本質，而有減災與防災思維的分類方式。但是，國土規劃的關鍵在於願不願意落實這些法律！現今台灣國土規劃碰到的最大問題，在於整個體制運作是一場「野蠻遊戲」！
野蠻遊戲：鯨吞、蠶食、發展至上的信仰
台灣的國土規劃雖然已經有法源依據，但這些法律並無法有效落實。許多非都市土地被有權者以「園區」的方式，一次鯨吞大量土地來設立可能根本沒有需求的各種科技園區。大量非都市土地也藉由新訂都市計畫、擴大都市計畫、新市鎮開發，被劃作都市土地，以炒作哄抬土地價格。這些開發案的背後都有一面大旗作為後盾：國家重要建設，以國家發展為名為其取得開發的正當性。此外，儘管有明確劃定哪些土地是應該予以保護的，並設有「開發許可」這項制度保障被保護的土地，但在台灣開發許可已經被扭曲了。開發許可應該是在可以開發的地方申請開發，並且是有限度的開發，現在成為在不可開發的地方進行開發。
除了大口鯨吞的急症，台灣國土亦有小規模但數量眾多的慢性病。各式各樣的違法使用，只要撐得住，久了就是你的，就可以就地合法。因此台灣各地有很多違章工廠、違章宗教建築、違章溫泉旅館等等，讓國土受到更多的侵害。
台灣國土面臨的問題，追根究柢，在於台灣社會的土地開發，看到的是土地的「利基」。在經濟發展的大旗下，台灣追求不要明天的發展方式，發展至上的信仰，把經濟發展當作社會進步、社會幸福的唯一條件。所有阻礙經濟發展的人事物，都應該被剔除、改造，國土規劃法會是發展的一道門檻，自然也就過不了立法院。
土地，可以是經濟的認知，是商品；可以是自然的認知，是生態系統，是對人類發展的限制條件；可以是主觀地方認同的空間，是家園，是家鄉。但現在已經被窄化到成為「純粹的金融資本」，土地就是被用來炒作的。但是炒作的利益又是進了誰的口袋？這場野蠻遊戲，讓國土更加殘敗，災害更加嚴重，社會越不平等，這是台灣社會的不正義，一昧追求發展的同時人民是否幸福？
國土規劃的未來展望
然而，國土規劃只是治療的第一步，更重要的是「國土復育」。過去向老天要的，何時該歸還？儘管制定了國土規劃法，實質上的落實才是關鍵，而不是淪為對弱者制度暴力。國土計畫對於社會弱者必須要有更充分、更細緻的理解跟關照，需要更多的溝通參與，讓弱者的需求被聽見。此外，發展至上的信仰需要被打破，國土開發前，需要仔細思考它是不是必要的？是不是在正確的地方？對環境有什麼的影響？又會影響哪些人？
台灣國土的問題不是今天突然變成這個樣子，現在要做的第一件事就是止血，之後才能解決問題。唯有社會力量的覺醒與行動，才能對抗扭曲的體制，保護台灣的國土。唯有透過了解，才有機會改變，我們要更努力，並且鼓勵台灣社會的所有人民成為公民。重點是，你願不願意？（本文由國科會補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿）
責任編輯：鄭國威｜元智大學資訊社會研究所
本文原發表於行政院科技部–科技大觀園「科技新知」。歡迎大家到科技大觀園的網站看更多精彩又紮實的科學資訊，也有臉書喔！
