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在狂牛症之後,英國如何從食安危機裡覺醒?

面對食安危機,政府的應對措施竟是舉辦烹飪比賽,或是讓高官在鏡頭前大啖美食。這不是台灣,而是被狂牛症嚇到手足無措的大英帝國……

mad cow

英國紀念狂牛症的郵票。圖/By Michaelfthompson – Own work, CC BY-SA 3.0, wikipedia.

英國風起雲湧的十年

福克蘭群島戰爭剛剛落幕,英國揮舞著戰勝國的旗幟而全國歡騰。沒有人想到接下來的十年裡,英國食品業即將面臨到風起雲湧的挑戰,更將恐懼傳播到了全世界。1990 年,柴契爾夫人任期的最後一年,英國通過了《食品安全法》(The Food Safety Act)。此法最大的衝擊是將食品安全的責任歸屬於販售商品的零售商 [註1],此法塑造了「賣家需對產品負責」的具體概念,並指出零售商需採取「合理的措施」以確認自家的食品是安全的。可想而知此法頒布之後,零售商為了確保上游原料的品質,便不再以最低價格作為交易的考量,轉向要求上游供應商提供認證,證明原料的生產過程安全、合法。這種風氣上的改變,讓誠信的供應商能在市場上具備更強的競爭力,產業天平朝著「優質自主管理」的方向偏移。超商與有認證的農場交易,不但可在法律上站的住腳,更可藉此行銷自家的商品有更高的食安保證,提高了消費者對自家產品的信心!

FSA

英國在 1990 年 6 月 29 日頒布食品安全法案,此法統整了過去數十年來關於食品的多項規定,包含標籤、責任歸屬和進出口等。此法本應提升消費者的信賴感,但沒想到數年後狂牛症的恐懼衝擊了市場的信心。圖/ Legislation.gov.uk

充滿空洞的大腦

早在 80 年代,英國的農場裡陸續傳出有焦躁不安,具攻擊傾向的牛隻。困惑的牧場主人向科學家求助,希望能找出病因。可惜的是除了在牛隻的大腦裡看到許多海綿狀的空洞外,剩餘的皆一無所知。這種致命的新型瘟疫被命名為牛海綿狀腦病(Bovine Spongiform Encephalopathy, BSE),並在牛群裡快速傳播,到了 1990 年,全英國已將近 1 萬 5 千頭牛遭到感染。但更可怕的不是疾病本身,而是大英帝國奇怪的政策和安撫民眾的方式。

面對逐漸上升的疫情,政府對外宣稱此病無害,希望安撫民眾;對業者卻要求立即撲殺病牛,內外不一的態度讓民心浮動不安。此病在媒體界有了驚人的代號——「狂牛症(Mad Cow)」,民眾的信心隨著聳動的名詞快速地崩解!但英國政府依舊以官僚般的陳腔濫調應對大眾:政府資助廚藝競賽、農業部長在電視上表演吃牛肉漢堡,甚至英國首相也公開宣稱人類絕不會染上此病……

雖然政治人物們一再保證安全無虞,但下令禁止食用的部位卻越來越多,互相矛盾的作法讓業者和人民越來越困惑。人類因食用牛肉而染上狂牛症的傳言逐漸喧囂塵上,1995 年更在一名年輕的死者大腦中發現海綿狀的空洞。排山倒海的證據終讓政府低頭,衛生部長於 1996 年對外承認牛肉正在毒害英國百姓 [註2]。一夕之間全球譁然,英國牛肉成了恐懼的焦點,肉品業者赫然發現他們面臨了史以來最大的危機——該如何挽回消費者的信心呢?

食品業者如何挽回民眾的信心?

面對危機,英國政府、供應商和零售商各自採取了不同的措施。政府引入風險概念、更新法令,並實施更嚴格的抽檢。而供應商們共同成立了公正的第三方組織——英國肉品安心組織(Assured British Meat/ABM),逐步地建立起肉品的品管計劃,作法是從農場、運輸、加工廠到市場都建立起一致的標準,並開放所有紀錄以供查詢,用公開資訊的方式表明肉品的安全性。而零售商則更注重食品的「可追溯性」,以及供應商是否有良好的第三方組織保證。換言之,零售商傾向於和加入 ABM 的業者進行交易,使得優質業者在市場上的競爭優勢更加有利。這種標榜完全公開、嚴格把關的第三方組織能夠追蹤肉品從農場到市場的每一個步驟,而透明化的紀錄更提高了大家的信心。於是從肉品業的透明管理下,整個生產鏈的縱向協調呈現了更緊密的生態,也讓食品業從被動的遵守政府法令,開始轉向自我制訂規格標準的另一種層次。

肉肉

獲得認證的肉品,會得到如左圖紅色耕耘機(Red Tractor)的標籤。圖/ Red tractor & simply beef & lamb

英國經驗有其值得所借鏡之處嗎?

台灣近年來發生了許多令人瞠目結舌的食安事件,如:黑心廠商用塑化劑取代合法的加工劑、擅自添加銅綠葉素假冒高價橄欖油、混摻餿水油假冒豬油等,一再地打擊了民眾的信心,更削弱了食品業者和政府的公信力。而英國的食品業也曾面臨信任危機,他們的作法有什麼值得學習的地方呢?

從英國的作法中可以看到,不論是政府實施的新法,或是業者自行推動的改革,都讓市場的優勢逐漸地傾向了守規矩的供應商,讓優質的廠商有較高的競爭力,逐漸地在市場上達到「良幣驅逐劣幣」的效果。而未來的蔡英文總統,在食安上提出了「源頭管理」、「生產管理」、「加勤查驗」、「提高懲罰」、「全民監督」五項政策,其中有許多令人期待的措施,如:將風險管理納入食安概念中、建立食品產銷資料庫、成立毒物管理所等。

但和英國比較,我國的食安五環概念仍偏向由政府單方面負責,試圖用更繁重的檢驗和懲罰,在數以萬計的廠商中挑出「劣幣」。面對數十萬間的商家,在有限的人、財力條件之下,成效恐怕難以讓每個人都滿意。反觀英國的作法,讓本國內的食品市場轉型成「優質廠商擁有更高競爭力」的環境,運用零售商、民眾和媒體的力量,以市場機制自然地淘汰掉「劣幣」廠商(滅頂行動可算是範例)。如果食品市場能讓誠信的廠商獲得更多優勢,那麼廠商就不再需要仰賴虛無縹緲的「良心」,反而是實值的利益誘因來加強自我管理。不僅能夠減輕政府的支出,並且未來若有黑心廠商以前所未見的方式汙染食品,消費者不需要等待冗長的立法過程,市場的風氣和機制就會自動地抵制黑心廠商,這種方式將比被動的等待政府修法、執法還要來得更有效!

  • 本文感謝泛科學編輯趙軒翎、上下游新聞網記者郭琇真和文化國小教師沈昭君協助。

註釋

  • 註1:此法的內容包含極廣,本文僅就一部分進行探究。
  • 註2:人也會產生類似狂牛症的疾病,稱為庫賈氏症(Creutzfeldt-Jacob Disease; CJD)。此病原僅限於遺傳和少數人吃人的案例,但90年代後出現了數起非遺傳性、又找不出病因的患者,更可怕的是患者們居住於有狂牛症疫情的英國,因此備受聯想。此類疾病被稱為新型庫賈氏病(new variant CJD;nvCJD),被認為和食用染有狂牛症的牛肉有關。

參考文獻

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關於作者

Chiang Wei-Lun

蔣維倫。喜歡虎斑、橘子、白底虎斑、三花貓。曾意外地先後收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學PanSci專欄作家、故事專欄作家、udn鳴人堂專欄作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。
文章作品:http://pansci.asia/archives/author/miss9
https://www.newsmarket.com.tw/blog/author/miss9ch/