- 作者 / 黃伊平|台北大學法研所畢業,執業律師
面對來勢洶洶的 COVID-19 疫情,我們必須提高疫苗接種率,才可能達成群體免疫的效果。不過,最近施打 COVID-19 疫苗後發生不良反應的新聞頻傳,讓許多民眾對疫苗施打產生不小疑慮(註一)。
基於施打疫苗確實有防止疾病蔓延、促進公共衛生的必要性,但且普天之下確實也沒有 100% 安全的疫苗,所以傳染病防治法第 30 條就設有「預防接種救濟補償」制度,讓民眾在因施打疫苗發生副作用的時候,可以請求金錢補償(註二)。
該如何申請補償?
根據傳染病防治法第 30 條,以及還有依此制定的《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法(下稱審議辦法)》規定,民眾在施打疫苗後,如果發生身體不適、甚至死亡的話,本人或死者的法定繼承人,可以在2年內填寫申請書,並準備相關的證明文件(例如就醫和病歷資料),向施打地的衛生局申請預防接種救濟給付(詳細流程請參考衛生福利部疾病管制署製作之手冊)。
地方政府衛生局在受理民眾申請的7天之內,就必須開啟調查程序,調查受害人的就醫病歷,以及受害者提出的證明資料,並將調查結果送請衛福部進行審議。
補償金額怎麼算?
地方政府衛生局把調查結果送到衛福部後,衛福部會成立「審議小組」來審議民眾的申請。其中的首要的關鍵任務,就是先鑑定「預防接種與受害情形關聯性」。
審議辦法第 13 條規定,審議小組透過鑑定,會將疫苗跟不良反應間的關係分為「無關」、「相關」或是「無法確定」三類(註三)。如果認定為後兩者──即「相關」或「無法確定」時,就會再進一步計算補償金額。
此時,審議小組會依照審議辦法第 18 條規定,從各種角度,如受害人的「就醫過程」、「醫療處置」、「實際傷害」、「死亡或身心障礙程度」、「與預防接種的關聯性」⋯⋯等,綜合判斷補償金額。
而補償金額,在前述審議辦法第 18 條的附表中,也有明確依照受害人的身體狀況,像是:死亡,極重度、重度、中度、輕度的障礙,或是不良反應的高低等情況,列出不同的補償範圍。
以死亡給付為例,如果鑑定死亡與疫苗接種「相關」,將有 50 萬到 600 萬元的給付,如果是「無法確定關聯性」,將有 30 萬到 350 萬元的救濟給付。
「疫苗接種補償制度」的特殊性?
從給付的條件也可以看出,「疫苗接種補償制度」跟一般「損害賠償制度」的不同之處。
通常我們在講損害賠償的時候,提出賠償的人通常一定要向法院證明行為跟損害之間有「一定關連性」,例如:買便當吃壞肚子,受害者通常需要證明吃壞肚子是因為便當有問題所造成,才能向請求法院判便當店提出賠償。
然而,如同法學俗諺提醒:「舉證之所在,敗訴之所在。」如果沒有辦法證明「行為跟損害」之間有任何關聯,通常原告都會敗訴。
反觀「疫苗接種補償制度」,縱使透過醫學鑑定後,無法確定疫苗跟不良反應間到底有沒有關係,也依舊提供補償。
說到底,這是因為當民眾施打疫苗,其實也是為了公共利益(如降低疫情氾濫),如果不幸發生意外,實在不應該要求個人完全承擔這樣的特別犧牲,所以立法者在設計補償制度的時候,就採取了這樣的設計。
不服補償金額,該如何救濟?
受害民眾或死者家屬若就補償金額不服,固然可提起訴願和行政訴訟。不過,這邊有兩個重點:
- 在提起訴願與行政訴訟時,人民是否有舉證責任?
- 法院是否會尊重之前的機關決定?
人民有舉證責任嗎?
前面提到,一般民事損害賠償的案件,請求賠償的人通常有「舉證責任」,必須向法院證明行為跟損害之間有「一定關聯性」;沒辦法證明的話,就可能會敗訴。
- 那在民眾請求疫苗救濟補償的案件中,是否也有責任證明疫苗施打跟不良反應之間有「相關」或「無法確定」的關聯性呢?答案是「沒有」。
最高行政法院過往指出:在疫苗補償的訴訟中,因為有關疫苗的選擇、保存、接種方式及安全評估,都是在行政機關的掌控之中,如果要求民眾對這些不熟悉的事物負起舉證責任,顯然是非常不公平的事,所以應該將舉證責任倒轉到行政機關身上,由行政機關負起證明「無因果關係」的責任(註六)。
法院如何判斷之前機關決定?
不過,另一方面,法官畢竟不是醫學領域的專家,針對「疫苗與損害之間的因果關係」,通常會尊重審議小組的決定空間(專有名詞叫做「判斷餘地」),進而採取比較寬鬆的審查態度。
換句話說,除非法院調查之後,認為審議過程「並未遵守法定程序」,或「基於錯誤的事實認定」,甚至做出「與事件無關的考量」等情形,否則法院通常會尊重審議小組的判斷(註四)。
舉「審議過程基於錯誤事實」的狀況為例,曾有某A在接種 H1N1 新型流感疫苗後持續身體不適,檢查後發現罹患 ADEM(急性瀰散性腦脊髓炎),經過診治仍然死亡;A的家屬提出疫苗救濟申請,審議小組經判斷後,認為A罹患 ADEM 是因為自身感染造成,排除和疫苗有關,所以沒有給付補償。
但法官審理後認為,審議小組的審議過程沒有詳細檢查A的病程發展及就診經過,只把A的家族病史拿來做推測,並以偏概全地擷取護理人員的片段說詞,即認定A的發病與疫苗無關,所以審議小組的判斷是基於錯誤的事實和不完全的資訊。
也就是說,在事實調查不完全的前提下,不能完全排除A是因為接種疫苗才引發 ADEM。而既然無法完全排除A死亡與預防接種的關聯性,衛福部審議小組的決定就有問題,於是法院下令給予補償。(註五)
未來補償案件會更多?
回到疫情的發展,疫情指揮中心在 6 月 20 日表示:截至 6 月 19 日止,國內接種 AZ COVID-19 疫苗共計 1,446,608 人次,其中 314,487 人次為 75 歲以上長者。
目前疫苗不良事件通報系統(VAERS)已收到 67 例接種 AZ COVID-19 疫苗後死亡的報告(截至6/19為止)。死亡個案大多為高齡且有慢性疾病,尚無死亡個案被判定為與疫苗相關。
除了 AZ 疫苗外,莫德納疫苗也已經陸續開始施打,將來還會有更多不同廠牌的疫苗出現在市面上。由於施打疫苗的副作用已經成為民眾急切關心的議題,可以預期未來民眾申請疫苗接種救濟補償的相關案件,在行政法院將有不少激烈的攻防戰。
註解
- 註一:匯流新聞網,2021 年 6 月 22 日新聞:打疫苗死亡再 35 例!3 人不到 60 歲 1 熟女當天洗澡暈厥已顱內出血。
- 註二:傳染病防治法第 30 條
- 因預防接種而受害者,得請求救濟補償。
- 前項請求權,自請求權人知有受害情事日起,因二年間不行使而消滅;自受害發生日起,逾五年者亦同。
- 中央主管機關應於疫苗檢驗合格時,徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。
- 前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。
- 註三:預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第 13 條|審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下:
- 一、無關:有下列情形之一者,鑑定結果為無關:
- (一)臨床檢查或實驗室檢驗結果,證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。
- (二)醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。
- (三)醫學實證支持其關聯性,但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內。
- (四)衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性。
- 二、相關:符合下列情形者,鑑定結果為相關:
- (一)醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果,支持預防接種與受害情形之關聯性。
- (二)受害情形發生於預防接種後之合理期間內。
- (三)經綜合研判具有相當關聯性。
- 三、無法確定:無前二款情形,經綜合研判後,仍無法確定其關聯性。
- 前項醫學實證,指以人口群體或致病機轉為研究基礎,發表於國內外期刊之實證文獻。
- 第一項綜合研判,指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。
- 一、無關:有下列情形之一者,鑑定結果為無關:
- 註四:臺北高等行政法院 109 年度訴字第 418 號判決、臺北高等行政法院 109 年訴字第 73 號判決。
- 註五:臺北高等行政法院 104 年度訴更二字第 30 號判決。
- 註六:最高行政法院 106 年度判字第 355 號判決。