互踢皮球的美國食安管理│食安簡史12:培訓中心的秘辛

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

美國的食安管理:碎片化的多元組織

沒有哪個國家的管理方式是 100% 完美的。

美國食品安全雖然為國際所稱道,但長期以來,仍有許多困境有待改善。首先是多元食安管理組織設計所造成的「碎片化」,美國幅員遼闊,人口龐大,除聯邦外又細分為各州。由於執行單位眾多,令出多門,亦有職權重合、資源浪費和缺乏協調的問題。

而在聯邦等級的衛生與公眾服務部的食品藥物管理局 (FDA) 和農業部的食品安全檢驗局 (FSIS) 兩者之間,也有預算和人力分配不均的問題。大部份的食安預算和人力都集中在 FSIS 裡,但預算、人力較少的 FDA 卻負擔了美國 80% 左右的食品安全。

加上現代食品的複雜度越來越高,使得當年依「食物品項」做為多元監管的美國制度,也越來越無法適應現代食品科技的變化,如下表:美國農業部管理養雞場,但 FDA 卻管理雞飼料;而海鮮歸屬 FDA 管轄,但淡水鯰魚卻又隸屬農業部的管理。可見在食品越來越複雜的未來,美國的區分制度將會受到更多的挑戰。

美國農業部和FDA的職權分別2。表/作者提供

因此除了推動《美國食品安全現代化法案-Food Safety Modernization Act, FSMA》之外,美國也有人認為應該要成立單一的食品安全局 (Food Safety Administration) 和成立跨州、聯邦的食品安全領導委員會 (Food Safety Leadership Council) ……等,來解決組織設計碎片化的問題1。可以發現,在層層體制的管理架構裡,不論是美國或是台灣,都有機構間互相踢皮球溝通協調的問題存在。

而《美國食品安全現代化法案》在 2011 年的簽署,或多或少地補強了一些既有的問題。首先是該法案擴張了 FDA 的權力,讓 FDA 能從食品源頭監管產品,更能在懷疑食物有危害時就執行回收。同時也賦予了 FDA 將美國的食安管理精神傳遞給商業貿易夥伴的任務,讓跨國的食品鏈更安全。

而《美國食品安全現代化法案》也保障了員工舉報的權益,此點非常重要,由於第一線員工才能發現最細微的線索,而許多食品詐欺的罪行也得要仰賴員工的舉報,因此保障員工的工作權,就是保障美國民眾食品的安全3

但話又說回來,沒有任何一條法案是完美的。

《美國食品安全現代化法案》背後的問題

雖然我一直陳述《美國食品安全現代化法案》所帶來的好處,但事實上該法案也暴露出了一些根本上的問題。首先《美國食品安全現代化法案》雖提升了 FDA 的權力,但事實上美國掌管食安的尚有農業部的 FSIS 和美國國家環境保護局 (Environmental Protection Agency, EPA) ……等單位,也就是此法案僅加強了 FDA 的權力和責任,但卻未顧及其他的主責單位3

僅管《美國食品安全現代化法案》提高了 FDA 的權力,但卻沒有相對應的經費支持。據估計,執行此的前五年需花費 14 億美金,但 FDA 在 2014 年的總預算僅有 1.4 億美金,顯示 FDA 預算明顯不足。如何籌措經費來彌補缺口?未來肯定也會是美國政府一個相當頭痛的問題2

再者,雖然法案加強了企業對食品的責任,但也提高了監督、控管等成本。據我國行政院農業委員會的資訊認為,小型農場需將收入的一半進行投資,才符合規定,而新創的農場企業可能更沒有資本去添購相關的機具和人力。因此現代化法案反而成了農業新創者巨大的障礙4

除了上述所提及的經費嚴重不足的問題外,此法也希望 FDA 能每年加倍國外食品工廠查驗的數量,但 FDA 的人力是否能夠勝任日漸繁重的査廠工作,恐怕是非常令人質疑的。同時由於跨國食品鏈越來越複雜,外國的管控品質不一的情況下(如:中國三聚氰胺毒奶粉、英國馬肉假冒高價牛肉、德國受汙染豆芽菜等),法案雖也針對國外食品進口有了更嚴格的査廠和規範。但現實的執行層面上卻有諸多明顯的阻礙!

外國的文化、語言等鴻溝對 FDA 而言也是難以跨越,在過去的記錄上就曾出現 FDA 的人員誤讀中國食品工廠的名稱,因此前往了錯誤的工廠,也錯失了追溯時效;也曾發生過海外的主管機關包庇違法廠商,通風報信後讓 FDA 撲空的事情。

語言和文化的隔閡,讓 FDA 查廠的成效大打折扣。圖/wikipedia

第三方認證?美國食安法新轉機?

現代科技發展迅速,新興的食品越來越多(如:基因改質、奈米科技等),對 FDA 的查廠人員來說,人力的缺乏、文化的差距,以及新知識的變動也將是美國政府的巨大考驗2

而《美國食品安全現代化法案》雖然也規劃了第三方認證等原則,期許第三方組織的加入來降低 FDA 的負擔,同時提高査廠的能力。但對第三方組織而言,可能會受到當地政府和食品企業的壓力和關說,甚至賄賂等地下活動都是可預期的行為2。外國和美國間文化的落差,在《美國食品安全現代化法案》的推動上,將是一個難以消彌的障礙。

下一篇請見:擺脫官僚:加拿大食品檢驗局│食安簡史13:三轉培訓中心

參考資料

  1. 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會
  2. 林勤富 (2015) 美國食品安全現代化法進口食品管制度設計研究。國立清華大學法律研究所
  3. 周超 (2012) 美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示。湖南社会科学
  4. 廖鴻仁 (2015) 美國食品安全現代化法執行法規推動現況。行政院農業委員會

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關於作者

Chiang Wei-Lun

蔣維倫。喜歡虎斑、橘子、白底虎斑、三花貓。曾意外地先後收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學PanSci專欄作家、故事專欄作家、udn鳴人堂專欄作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 文章作品:https://pansci.asia/archives/author/miss9 https://www.newsmarket.com.tw/blog/author/miss9ch/

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