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英國食品標準局│食安簡史6:新手培訓中心

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

英國食品標準局能自行公佈科學建議,完全不需要高層批准!此權力在陳舊的官僚系統裡是非常罕見的,少見的獨立性也提升了民眾對食品標準局的信賴。

英國現代食品安全體制-從政黨輪替開始講起

英國現代的食安制度可追溯到 1990 年的食品安全法 (The Food Safety Act 1990) ,在歷經沙門氏菌汙染雞蛋的事件後,以柴契爾夫人為首的保守黨政府在 1990 年推出食品安全法,此法統整了過去數十年來關於食品的多項規定:標籤、責任歸屬和進出口等。

此法內容包羅萬象,而該法將食品的責任做了明確的歸屬,法條中提出「賣家需對產品負責」的概念,意即零售商必須為自己的商品負責,商家必須採取「合理的措施」確認食品是安全的1。因此零售商為了確保上游原料的品質,便不再以最低價格作為交易的考量,轉向要求供應商提供認證,證明原料的安全、合法。這種風氣上的改變,讓誠信的供應商能在市場上具備更強的競爭力,產業天平朝著「優質自主管理」的方向偏移。

但法令公布之初,在野的工黨便抨擊保護消費者安全的農、漁業食品部無法勝任此重責大任,原因在於該部門同時身兼農業經濟的發展,兩者利益衝突之下,無法有效地做出合理的政策2。應該要在沒有政治、利益團體的干擾之下,設置獨立的食安風險評估組織。

但此建議沒有受到重視,科學意見持續被政治力量打壓,數年後工黨的預言成真,狂牛症引爆大恐慌,英國保守黨在1997年大敗,黯然交出政權。

在爆發狂牛症的翌年,英國於1997年大選的結果,執政的保守黨大敗,國會席次大幅地削弱淪為在野黨。圖/wikipedia

英國的半獨立科學風險評估機構-英國食品標準局

食安事件除了導致政黨輪替外,被視為罪魁禍首的農、漁業食品部也受到被裁撤的命運,而食品安全的工作被獨立出來,歸屬於 2000 年成立的英國食品標準局 (UK Food Standards Agency, FSA) 。食品標準局透過衛生大臣直接向議會負責,組織唯一的使命就是強化食品安全、維護人民的公共利益,因此僅管仍為官方機構,在設立的精神上就和其他政府機關有了不同3

英國的食安管理系統由不同的機構,透過食品標準局形成類似歐盟食品安全局的網絡。英國食品標準局上層為中央政府和歐洲食品安全局,下轄英國的地方衛生單位。而食品標準局內部核心組織為「科學風險評估處」,由 120 名科學家組成,進行風險評估、風險溝通的工作。而為了兼顧消費者和食品鏈上的各產業的意見,食品標準署也設有消費者顧問小組和利益相關者論壇等,以全面性地考量各方的意見3

英國食品標準局簡要體制圖3, 5。圖/作者繪圖

英國食品標準局的獨特之處

雖然食品標準局對於地方衛生機關有督導、裁罰之權4。但也許是因為英國國情之故,食品標準局通常以合作代替威嚇,透過教育訓練和協商,以拉近中央單位、地方機構和廠商間的距離,以達到政策的貫徹力3。而英國食品標準局更因為有了下列特性,才能夠避免當年的農、漁業食品部的缺陷而有了今日的成功:

  • 【尊重消費者】:由於在食品市場裡,消費者處於資訊不對稱的弱勢方,因此英國政府很早就將「消費者至上」的觀點入法(1987年消費者保護法、1990年食品安全法),而食品標準局的精神中,也強調消費者的權益。因此在食品標準局的體制裡,設置有「消費者委員會 (Consumer Committee) 」,在主要的消費者團體中選出代表,長駐於食品標準局,替消費者發聲3。並且改善舉報機制,利於消費者或商家逕行舉報,以彌補政府稽核人力不足的先天缺點3。同時食品標準局每年會進行一次的消費者普查,以了解英國國民的飲食習慣、熱門議題等,以確保食品標準局能夠永遠貼近民眾5
  • 【獨立、透明】:英國食品標準局雖然仍是政府機構,但具有特殊的獨立性,以避免政治、商業和官僚體系的阻礙。食品標準局直接向議會負責,不隸屬於任何政府部門5,並且為了避免官僚、政治力量的干擾,英國食品標準局能夠自行發佈科學報告或健康建議,無需高層批准。這在官僚體制沉重的國家裡,是極為罕見的特權4。並且為了強化民眾的信賴,食品標準局在網路上公開所有的風險評估報告(機密性除外)6,甚至於在網路上公布未來的會議流程7;會後紀錄,並詳細地列出每名與會者的發言8。高度的透明性大幅地提高民眾的信賴感,同時也可做為我國的模範之一。
  • 【降低廠商學習成本】:英國政府在進行任何新的政令時,都會出版「企業指南」,以降低廠商的學習門檻,如:「1990食品安全法遵守指南 (Food Safety Act 1990: a guide for your business)」9和「食品過敏源標籤法規指南 (Food allergen labelling and information requirements technical guidance) 」10。同時食品標準局也為了資源較匱乏的中小企業提供輔導和建議,以強化政策的貫徹度11
英國食品標準局會在facebook上發布既有趣又貼近生活的訊息。圖/Food Stamdards Agency

英國食品標準局的未來?

英國食品標準局在兩年的總結中認為,食品標準局能夠成功地在民眾心中塑造出「消費者優先」的形象,其原因就在於「獨立性」,食品標準局能自行公布健康建議和科學報告,加上完全透明的會議紀錄,勇於讓全民公審,這種精神和作法在以往陳舊的官僚體系裡是無法做到的!也因此能夠獲得民眾的信賴。

但食品標準局也提出數點自我檢討,首先是領導食品標準局的高級職員仍有政府官員身份,並且食品標準局在組織上仍隸屬於政府體系,此兩個缺陷有可能會在決策時出現投鼠忌器的顧慮,如何改善這些問題,將是英國食品標準局未來的努力方向之一4

而我們看完英國後,回頭檢視台灣的食安管理,食藥署和農委會皆將「政策制定」和「風險評估」同時掌握在手上,儘管我國並非以農產出口為主力的國家,但如果發生了如同狂牛病時的衝突,也就是「產業經濟」和「國人健康」無法兼得的情況時,農委會和食藥署會選擇哪一方呢?此篇文章並非以介紹他國制度指責我國制度不佳,而是在台灣的現況裡,已有報告指出國人漸不相信政府之資訊,我國政府可能要考量支持第三方組織(如:國家衛生研究院),分擔風險評估、溝通之責任,以提高國民對政策的信心,以避免未來台灣政府陷入「塔西佗陷阱」之困境註1

「塔西佗陷阱」:當公權力失去公信力時,無論發表什麼言論、無論做什麼事,社會都會被認為說假話、做壞事。圖/pixabay

註解

  1. 「塔西佗陷阱」一詞指當公權力失去公信力時,無論發表什麼言論、無論做什麼事,社會都會被認為說假話、做壞事。

下一篇請見:英國民間食安相關組織│食安簡史7:新手培訓中心

參考資料

  1. Jill E. Hobbs, Andrew Fearne, John Spriggs (2002) Incentive structures for food safety and quality assurance: an international comparison, Food Control, 13, 77-81
  2. 魏秀春 (2011) 英國食品安全立法研究述評, 井岡山大學學報, 32, 122-130
  3. 劉亞平 (2013) 英國現代監管國家的建構:以食品安全為例。華中師範大學學報(人文社會科学版)。第52期。7-16頁
  4. 邱錦添,李根永 (2014) 食品安全衛生管理法之理論與實務。元照出版。中華民國
  5.  蘇立 (2010) 英國食品安全立法體系及其啟示。理論探索。第2期。142-144頁
  6. Klaus Jürgen Henning; Stefanie Freyberg; Susann Stehfest; Susanne Kaus; Gaby-Fleur Böl (2014) 2014年歐盟食品安全年鑑第三次更新和修訂版。聯邦風險評估研究所 (BfR) (www.bfr.bund.de),德國柏林
  7. ACAF meetings。英國食品標準局官方網頁。
  8. ACAF minutes: 8 February 2005。英國食品標準局官方網頁。
  9. Food Safety Act 1990: a guide for your business。英國食品標準局官方網頁。
  10. Allergy and intolerance: guidance for businesses。英國食品標準局官方網頁。
  11. SME food allergen labelling guidance published。英國食品標準局官方網頁。

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關於作者

Chiang Wei-Lun

蔣維倫。喜歡虎斑、橘子、白底虎斑、三花貓。曾意外地先後收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學PanSci專欄作家、故事專欄作家、udn鳴人堂專欄作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 文章作品:https://pansci.asia/archives/author/miss9 https://www.newsmarket.com.tw/blog/author/miss9ch/

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