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能源議題僅僅是科學議題嗎?能源政策制定過程中的科學角色──〈能源政策橋接與溝通論壇〉講座紀錄

本文由 NEPII「第二期國家型能源科技計畫」委託,泛科學執行

面對能源、食安及農藥殘留等公共政策議題,有些人認為討論與決策該建立於「科學事實」之上,否則將流於理盲濫情的民粹;也有人認為「科學專業不該成為一種霸權」,畢竟純粹的科學框架難以完整處理公共政策爭議。

8 月 14 日〈能源政策橋接與溝通論壇〉中,廖英凱以「能源政策制定過程中的科學角色」為題,邀請大家思考「能源議題是科學議題嗎?」

雖然能源議題中包含著科學,但它扮演的角色是什麼?我們知道科學重要,但究竟多重要?我們該以什麼樣的角度對待科學呢?

廖英凱認為,科學教育中有一個詞彙「社會性科學議題(Socio-Scientific Issue)」,是此題最適合的答案,其簡單定義是隨著科學與科技發展,與社會上具有不確定性、爭議性、相對性或開放性的議題有關,同時,因為科學與社會關注點的差異,這些爭議難以透過實驗方法重現,並因每個人的知識背景、價值觀不同,而難有簡單明確的答案或結論。

《看見不潔之物:工業社會中知識權威的文化實作》

世新大學陳信行教授在《看見不潔之物》書中提過,工業社會有三種嚴重影響生活的社會性科學議題,分別是環境污染、食品安全及職業災害。其中,職業災害影響的人數最少,多半展現在當事人與廠商在法院上的攻防;環境污染可能影響到數個村落或縣市,並催生出地方或全國性社群,倡議人士有機會與政治人物結盟或自己投入政治;食品安全的影響可能波及到全國,一旦爆發幾乎人人都會高度關注,甚至引發政治危機。

廖英凱認為,如果把所有科學知識當作一個區塊,外部為非科學(此處定義為社會),上述這些議題都落在「科學與社會的邊界」上。如果想降低議題發生的情況,我們可以從三方面進行:

  1. 在科學領域進行科學教育、普及與傳播。
  2. 在科學與社會的邊界上,嘗試消除科學實證與價值觀拉鋸的衝突。
  3. 在社會領域中,理解社會性科學議題具有不確定性為基礎,建立重視科學本質的治理架構。

從科學教育帶出科學素養與科學思維

市面上的各家科普媒體嘗試透過多元的素材及觀點,向大眾傳達科學新聞,但科學教育、普及與傳播的目的,只是讓人吸收與了解知識,然後更貼近科學家的思考領域嗎?並非如此。

廖英凱以經濟部能源局 106 年度的「輔導學校推動能源教育計畫」為例,其目的分成四個層面,從確立國小學生對能源知識的認知、傳達正確能源使用與節約觀念,培養節能減碳的生活習慣,以及提升全民了解節約節能的重要性與實踐性。從中可以看出「獲得知識」只是科學教育的第一步,接下來更著重學習者「如何妥善應用知識」、「有無應用知識的企圖心」,進而創造全民科學素養並建立大眾的科學思維。

根據 OECD(經濟合作暨發展組織)的教育體系,科學素養讓人能將自身的知識化為對世界有益的行動。而素養的建立來自於三個東西,分別是「知識」、獲得知識及運用知識的「能力」,以及運用知識該有的「態度」。

接著,廖英凱引用現任副總統,也是國際知名流行病學家陳建仁,在 2009 年的一段文字:

「我們常常高估無法自我管控的風險,像飛機失事、焚化爐排放戴奧辛、核電廠輻射外洩等,而感到恐懼害怕;但是對於可以自我管控的風險,像戒菸、戒酒、戒檳榔、騎機車戴安全帽而不超載、開車繫安全帶而不超速等,反而常常加以低估而不自覺。」──《販賣恐懼:脫軌的風險判斷》推薦序

為何大腦對風險判斷有這般奇怪的標準?科學家在 1990 與 2001 年的研究中發現,大腦下決策的過程來自兩個部位,一個是掌管理性與邏輯的前額葉,另一個是掌管情緒與感覺的大腦邊緣系統。一旦理性與感性發生分歧,情緒往往會凌駕於理性認知,導致人們感受到的風險與實際上的風險並無正相關,並對不熟悉事物產生過大的恐懼感。

如果大腦天生如此,我們又如何建立科學思維呢?部份科教界人士相信:「提供充分的知識與資訊能減緩人們的焦慮。」如果民眾在看到情緒渲染的新聞頭條前,能先知道該議題相關的科技知識或運作原理,或許能緩和焦慮與害怕情緒會比較緩和,進而有機會撐開理性討論與溝通的空間。

如何在科學實證與預警性原則中找到平衡?

當一個議題同時牽涉科學與社會價值,常常會演變成「重視科學實證」與「預警性原則 」兩派互相鬥爭的論述。例如「美國牛」議題中,想出口美國牛的美國政府基於科學實證原則,認為歐盟應提出證據證明其有害,而歐盟政府則基於預警性原則,認為美國政府應提出證據證明其無害。

這兩個原則並非哪一方絕對正確,政府機構或倡議團體可能在不同議題上選用不同立場,但這兩種原則持續對立並不是件好事,有沒有辦法融合科學實證與預警性原則的論點,幫助眾人做出更好的決策?

廖英凱認為「農藥殘留標準」的機制值得參考,這是由科學家提出數據,由立法委員制定在法規內的標準。法規明定業者超過就會受罰的「行政裁量標準」, 數字應小於綜合各方科學證據與考量,所估算出的「最大殘留安全容許量(Maximum Residue Level,簡稱 MRL)」。但這個數值是怎麼來的?

首先,科學家根據動物實驗(科學實證),找到一個統計上「未觀察到任何不良反應」的最大劑量,稱為「無可見有害作用劑量(No-Observed-Adverse Effect Level,簡稱 NOAEL)」。然後假設人體比實驗動物脆弱十分之一或百分之一,作為安全係數(預警性原則),兩個數值相乘後,得出人類每天可承受的安全劑量:「每日容許攝取量(Acceptable Daily Intake,簡稱 ADI)。」

圖片來源:「食安基本功」講座陳宏彰老師簡報

政府單位在設定 MRL 時,會參考國人日常的飲食習慣、國際組織標準等,以確保每日人體的「預估總曝露量」遠低於經實驗與計算而得的 ADI。這套公式讓執法人員有標準可循,同時證明,看似相衝突的科學實證與預警性原則在實務上是可以結合的。

如何在社會中建立起重視科學本質的治理架構?

風險分析三要素 圖/ILSI

廖英凱提出台大毒理學​姜至剛的風險分析圖,其中包含三大要素,分別是基於科學證據,通常由科學家與工程師進行的「風險評估」,考慮到科學、法律、經濟與社會等多種結果進行的「風險管理」,以及時時刻刻交流資訊與意見的「風險溝通」。而歐盟在食品安全議題上應用風險分析的成功案例值得參考。

歐洲食安架構下,有一個由科學家組成的機構名為歐洲食安局,其角色類似台灣衛福部國家衛生研究院。這群科學家負責進行科學實驗(風險評估)和傳播科普(風險溝通)。

當歐盟執委會收到歐洲食安局提交的科學報告與技術文件後,會根據歐盟自身的價值觀(例如基於預警性原則反對基改食物)、會員國的經濟狀況、國際政治情勢等要素,進行價值觀的判斷和選擇,(風險管理與風險溝通),做出屬於歐盟的政策,再交由底下會員國的食安管理機構去執行。

從科學研究到政策制定,如何走得更順暢?

談到制定與科學相關的政策時,大多數的人會太快跳到法條制定、利害關係人等後端環節,但從科學研究到政策制定之間,我們還有太多工作要做,包含把研究成果轉譯成大眾能理解的科學普及、透過多元素材擴散的科學傳播,建立民眾科學思維的科學教育,促成公民的參與討論等,這段過程兼具事實認定與價值判斷,兩者缺一不可。

最後,廖英凱總結出社會全體在面對社會性科學議題的三個重點:

  1. 理解社會性科學議題具有不確定性,以及基於知識建構與認知功能的知識傳播,而非認為把知識單方面塞給民眾就會被吸收。
  2. 讓風險溝通、科學傳播成為政策的標準配備,而非等政策出台後才開始宣傳。
  3. 設計出兼容科學實證與預警性原則的體制。

本文由 NEPII「第二期國家型能源科技計畫」委託,泛科學執行


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