這裡不是片場 — 全世界最大的救災實境演練場地「守護者中心」

2014年南韓歲月號沉沒意外，南韓政府搜救過程的混亂，讓南韓國務總理因而下台。重大災害發生時，往往是救災指揮體系的嚴酷考驗，有限的救難資源面對災難的瞬息萬變與爆炸性的災情回報，該如何運用一套簡潔的分工架構迎戰災難呢？

在美國，事件應變及指揮系統（Incident Command System, ICS）於911事件後已成為法定的救災指揮體系。ICS是美國在1970年代，從南加州一場場森林大火的慘痛教訓中痛定思痛後發展而成，主要想改善救難過程通訊與管理方式的缺陷。

因此，ICS建立一套簡潔的基本架構，由七個角色或部門各司其職，包含「大腦」的資訊官（Information officer）、安全官（Safety officer）、聯絡官（Liaison officer），以及「四肢」：執行（Operation）、後勤（Logistics）、計畫（Planning）與財務行政（Finance and Administration）。

 
ICS的「大腦」：資訊官、安全官、聯絡官

ICS的「大腦」，負責單位對外的聯繫與對內的溝通，以及確保單位的安全。資訊官的主要工作是協助將災難資訊傳給適合的機構或人，例如媒體、行政主管機關等，可說是整套體系的發言人。

安全官則是在分析現場相關安全資訊後，提供判斷給指揮官做參考。目的在於確保所有人員的健康安全，避免危險情況發生。聯絡官可視為單位的一個聯絡點，當其他組織需要和這個單位聯絡，可透過與聯絡官聯繫後，再視提出的要求找出適合的人員繼續對話。

ICS的「四肢」：執行、後勤、計畫、財務行政

缺少「四肢」，救難指揮體系亦無法發揮作用！接下來就來認識ＩＣＳ的4大分工如何協調運作。

執行組的職責在於執行各種救災行動與反應，例如醫療、救護、滅火、疏散等等。計畫組則像是單位的「智囊團」，需要蒐集各種現場資訊制定救災計畫再往上呈報供揮官參考是否執行。

後勤組便是需要確保救災單位的補給品不虞匱乏，包含各種所需器材設備、服務等等。財務行政組則處理單位中所有的財物、行政與成本分析等等事項。

在ICS架構內，對內通訊有明確指定的組長作為各組溝通的聯絡人員，以確保訊息的有效傳遞。同時因為美國各單位皆已採取ICS架構，不同政府機關間需要橫向聯繫時亦能快速藉由聯絡官傳遞。

台灣救災體系與ICS架構的差異

面對大規模災難時，ICS體系往往更能顯示其優點，目前世界上先進國家的災難指揮體系與架構都漸漸採取與ICS相同或相似的精神，然而，台灣深受其影響的日本卻是個例外。

目前日本與台灣的災難應變指揮架構，並沒有採用ICS的精神，日本仰賴民族性格上的優點維持災難發生時的救災效率。台灣的救災體系許多地方承襲自日本，但這套模式在台灣是否還行得通？

台灣常見的指揮架構，幾乎只強調執行功能，缺乏後勤、計畫、財務行政。這些工作都落到指揮官身上，一旦發生大型災難，指揮官往往分身乏術，被這些工作拖累而無法有效運作。

此外，台灣的體系有太多單位或人員平行於指揮官之下，導致指揮官需要不斷「下令」，所有人浪費太多時間在等命令下達，減低整體架構的效能。

當我們看見南韓歲月號的悲劇與心碎的畫面時，台灣應該從中借鏡，思考如何讓救災體系更有效率的管理與運作，避免類似悲劇在台灣上演。

（本文由科技部補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿／2014年/4月）
 
責任編輯：鄭國威│元智大學資訊社會研究所

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本文由國科會補助，泛科學獨立製作

生活在台灣，媒體與我們之間的關係如影隨形，摸不到，成為習慣。如果將媒體視為一個動詞，這個過程會對哪些人造成影響呢？其實是多層次的，我們可能首先想到的是「被採訪的人」，尤其媒體拍攝受訪者流淚、煽情的畫面，容易引起民眾質疑「會不會傷害到當事者？」；但再想一想，我們自己所相信的社會面貌，不也是媒體形塑的嗎？因此「接收媒體的大眾」也是受影響的對象；最後，最容易被忽略的影響對象是「記者」，他們從事第一線採訪和報導的過程，貼近社會寫實的面貌，思考如何轉譯為新聞，這同時是自我內化的過程。

在這樣的理解之下，我們藉由政大廣電的許瓊文教授的分享，進入本次的主題─「媒體於災後重建的角色」。

媒體的災後角色　出了什麼問題？

關於災害，媒體於災前扮演預警情報的提供者，也是在災後讓我們了解災區復原情況的管道，這些都是媒體於防災、重建的正面功能，但是記者在重大災害發生時，也被要求要接觸飽受創傷的災民，人並非天生知道如何應對這種充滿壓力、傷痛的場面，甚至可能無意中傷害到受訪者。

Ochberg博士是新聞與創傷研究領域的先驅之一，他指出人在經歷重大威脅、涉及死亡的事件之後，即便自身沒有受到生理上的傷害，也可能產生極度緊張、恐懼的心理反應，稱為「創傷後壓力症候群」（PTSD），這種症候群可能隨著時間過去、調適生活而漸漸改善，但是研究卻發現在周年紀念後，追蹤災民的心理疾患反而有更嚴重的傾向，週年紀念發生了什麼事？

8月莫拉克風災4周年紀念屆滿，不妨觀察一下周年紀念的新聞將如何報導。許瓊文教授研究台灣主流媒體在災後重建扮演的腳色，發現台灣的主流媒體較少持續報導災後重建，一般民眾多在「周年紀念」時才會再次收看到災後報導。許教授分析2012年莫拉克風災三周年，台灣的四大報刊和莫拉克新聞網的內容，發現四大報的內容多為天災無情、災民悲戚的回顧畫面，成為災民創傷的「再經驗（re-experience）」，反而增加了災民的創傷壓力；相較之下，以公民媒體為號召的莫拉克新聞網則較為深入，能挖掘重建工作的各種問題，至於能否藉由新聞網強化大眾防備災觀念，許教授指出仍需各界媒體共同努力。

許教授指出，這樣的災後報導是狩獵式的，獵取到媒體所需的新聞就走了，但是媒體應該反過來思考「受災民眾需要什麼報導」，而不是「媒體需要什麼樣的報導」，否則用激情的畫面來增加媒體的曝光，很可能只是徒增災民的傷悲、強化災難宿命論，無法發揮在災後重建、加強防災的正面效果。

日本視角一：NHK電視台的經驗

許教授在台灣東部投入研究，於2013年4月發表《”The emergence of “star disaster-affected areas” and its implications to disaster and communication interdisciplinary studies: A Taiwan example from Typhoon Morakot.”》，指出媒體於災期選擇一窩蜂報導的災區成為「明星災區」，也同時敞開救災團體、民眾捐款、非營利組織來到這個災區的大門，也就是說，媒體影響到資源的分配。如果媒體為了商業競爭，都往最有畫面的災區採訪，像是莫拉克風災時知本的金帥飯店，民眾目睹它倒下的過程恐怕不下十次，這樣不均衡的報導，可能會造成資源分配的不均。

媒體之於災害有很大的著力空間，許教授在2011年日本311地震前後，３次前往日本觀摩交流，獲得可供台灣參考的媒體趨勢，此專題將與各位分享，媒體有哪些實踐災後重建、強化防災的可能？

媒體間商業性的競爭在日本其實也很激烈，但是許教授發現日本的公共媒體NHK電視台不以商業競爭為第一考量，仔細的盤檢災害前、中、後有哪些民眾需要的資訊，反省討論媒體可能對災區造成的影響，令人敬佩。尤其在災害發生之後，對災區而言生活資訊是最迫切需要的，各種物資補給的來源在哪？交通什麼後會恢復？都是居民關切的問題；而這些基本需求處理到一定程度後，接著是引進防災的觀念，讓人們意識到重建也是為了防災。新聞室雖沒有強大財力，但在能力所及，可以從平時就投入「潛勢災區」研究，取得在地關鍵人的聯絡方式，災難發生時便能更深入、更踏實的貢獻媒體功能。

另外一個故事是關於長期的災後重建， NHK在1995年阪神大地震後，與100個災民長期合作，透過專題報導的形式長期追蹤災民創傷後的成長，同時也細緻的觀察災民可能會在災區援助的過程中遇到哪些問題，一方面透過這樣的故事，讓各地的災民不只是回憶創傷，而是知道有人跟他們一樣如何努力的改善生活，發會正面的激勵效果；另一方面透過媒體角色來觀察救災體制，提供政府、救災團體可供參考的反省。

日本視角二：長田鷹取FMYY廣播

媒體的形式非常多元，不同的媒體和不同特質的人說話，同時，媒體也具有地域性質，不同地區會有不同的區域廣播台、不同地方聽廣播的人數也不同，甚至，不同的災區都有不同的社會背景和災害經驗，這些都是許教授認為媒體人在接觸災害新聞時應做的功課。

廣播是個值得與防災、重建扣連的媒體形式，怎麼說？首先，廣播給人陪伴的感覺，也不需要依賴視覺，可能是老年朋友的主流媒體之一，而老年人正是災害下較為脆弱的族群。第二，廣播也是災害適應性較強的媒體形式，即便停電，只要有兩顆電池就可以收聽廣播。最後，廣播的地域特性使得它可能成為社區型媒體，這種類型的媒體在災後重建可以發揮重要的功能。

許教授在日本參訪中，挖掘到值得學習的社區型媒體案例─「FMYY廣播電台」。這是在日本神戶市的長田區，以鷹取教堂為中心的跨文化社區，為什麼是跨文化呢？神戶是明治維新時，受外國壓力首先開放的港口，在成為重工業大城後，除了移民農村人口，也招集更多來自其他亞洲國家的勞動力，因此長田區成為多國移民所居住的地方，在1995年阪神大地震發生時，長田區13萬人口當中，包含來自28個國家的居民，其中一萬人以上為在此生活的外國移民。

對於這些跨國移民而言，主流媒體的語言可能是有距離的，災害發生時日本官方的預警無法滿足避難的即時需求，而鷹取社區的FMYY電台，從多語言轉換的廣播功能開始，進而在提供當地居民可使用的災害預警情報。

當然，這樣的社區型媒體不只是為了防災，更精確地說，防災不只是針對災害本身，它同時需要兼顧生活功能、社區營造、產業發展等，就如同災後重建也不只是關注在「災害」的慘痛過程，而是在災難之後，人們如何生活。FMYY電台在災後開始設立兒童日語班，再透過這些孩子，更深入認識這個社區。

媒體固然可能被社會結構制約，但記者不應只是由上而下的判斷媒體有什麼功能，記者同時也是媒體文化中的行動者，傾聽受訪者、社會大眾的需求，就是作為行動者的第一步。台灣有豐富的防救災及重建經驗，許多國家都希望與我們交流，防災與重建工作值得台灣媒體和學者一同深耕。

延伸學習：

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台灣屬於天災頻仍的國家，諸多天災使許多人民流離失所，雖然暫時的收容所或是組合屋可以提供臨時、即時的幫助，長遠之計還是需要永久住宅。但是，經過災害洗禮的重災區，像是莫拉克風災的小林村、921大地震時住在斷層帶附近的居民，還有山崩、土石流經常襲擊的地區，就有可能需要大規模的遷村，否則就會處於急迫的風險下。而遷村執行時，存在極大的挑戰，台灣科技大學營建工程系教授李咸亨，從過去參與重建所遇到的各種問題，告訴我們台灣目前災後重建與遷村的現況，並提供政府中肯的建議。

災後重建的挑戰

從921地震過後大量的組合屋需求，到八八風災後，過量的組合屋被興建，雖然隨著施工技術與防災經驗提升，提高了組合屋的品質，但大眾對組合屋作為臨時住宅印象仍不佳。其中一個重要的因素是921時組合屋的興建倉促，地點遴選未及深思，且而之後遷村用的永久住宅之的興建時程過長，導致災民在搬離組合屋時，面臨到「二次遷村」的問題，而部分的居民搬離後，剩下的空屋成為了許多社會問題的溫床。

為何災後的重建會如此緩慢呢？最大的原因是在需求量大時，當時的國土資源無法立即提供可蓋之地，要重建必須從頭開始申請辦理，且須評估該地的各項自然資源，包括河流、環境、地理條件、地質等因素，是否無致災問題。而在選擇地點時，還必須考慮到經濟與文化的因素，如災民未來就業或生活等公共設施、學生受教育的權利、長者對土地的認同感等等。身兼台北市都市更新中心董事長的李教授指出，這些挑戰就如同在都市更新時遇到的困難一般，我們必須同情並關懷這些出於經濟、文化而拒絕遷村的災民，以小林村為例，因為災民中有不同的需求，有人懷念原居地，有人想遷移平地打拼，因而在遷村時分別遷至兩處的新居地。

而上述的挑戰，則會在災民第一次遷入組合屋、以及後續遷入永久屋(遷村後住宅)時重複發生。在921發生後的數年，就發生了部分災民拒絕遷出組合屋的情況，有些災民認為已適應了組合屋附近的環境與工作，或是新的生活環境不若目前的居住地，因而不願離去。所以在八八風災後，有些人主張不要興建組合屋，災民只得在臨時的收容場所等待永久屋，然而臨時的收容場所經常會有多人集體共宿的情況，一來個人的隱私較差，二來人際關係的經營對災民也是一項挑戰。

政府應有的作為

在災難發生後，無處居住的災民會居住在臨時收容所，然而由於生活品質仍較組合屋差，所以還是以一個月內為宜。災後的一個月，災民的心理也開始進入另一階段的復元與回復，組合屋多配有管線，為獨門獨戶的居住空間，可以提供較接近一般家戶的作息與隱私，像是身心障礙或是年長者等弱勢人士才能得到較佳的照護。再過一年後，若有必要遷村時，就可搬入新的居住環境，以達成完整的銜接。現今災難應對與組合屋政策、科技，都較為成熟；不過，永久住宅興建緩慢的困境要如何克服呢？

在沒有預先規畫下，光是尋找遷村的地點就會花費不少時間，即使最快在半年內可完成永久住宅，也會因為在尋找地點的程序與調查上花費更多時間。李教授說，最根本的做法應該是由國土規畫來著手，在平時，就必須在各個有災害潛勢的地區附近，尋找適合遷村的場所，進行包括地質、地形、水文、環境、交通等調查，確定場所無自然威脅之虞，可供未來開發之用，並且先進行生活必須之九大管線的設計和審核，以及建築線之劃定，災後待用時就能省去半年的繁瑣申辦過程。

不過李教授也坦言，在承平時期討論災後的議題與土地規畫，或許是許多民眾避諱之事，畢竟大多數的人都認為災難不太會發生在自己身上，因而在國土規畫上難以執行。即使要執行，除了分階段宣導，也宜持續不懈，不因難度高而不為之。舊金山10年前便已經建立災害潛勢圖，包括了地震、水患、輻射屋、海砂屋、火災與旱災的災害潛勢，透過調查後繪製在地圖上。若台灣的國土規畫單位能先執行詳盡的調查，災時便能一目瞭然，知道何處安全可作為遷村使用。甚至可以先行作主要維生管線的規畫，以提出完整的配套措施。在災害發生前先進行預防性規畫，可以有效縮減重建的時間，提升效率。

即使是遷村，在災前預先準備，一樣可以避免災後的難度。然而，對於災害可能發生在自己身上的假設，大多數人總是避而不談，這也是許多防災作為面臨的困境，我們期許隨著防災意識提昇，全民都能更了解未雨綢繆的必要性。

(本文由國科會補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿／2013年11月）

責任編輯：鄭國威｜元智大學資訊社會研究所

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《災難，然後》系列專題：

• 災難，然後（一）：心理的創傷
• 災難，然後（二）：社工的價值
• 災難，然後（四）：媒體的角色
• 災難，然後（五）：社會的韌性
• 面對重大災難，如何心理自救？