中國的食品安全管理簡介│食安簡史20:四轉卡等了

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

1995~2013 中國食安演進史

近年來,中國的經濟快速地復甦,對數十億的中國人來說,終於從擔心「吃不飽」,轉向「吃得好」的境界了。而中國食安管理的機制,也從分段管理,轉向垂直整合的時代。

與歐、美的先進國家動輒百年以上的食安立法歷史不同,中國的食品安全管理啟蒙的很晚,1995 頒布的《食品卫生法》可視為食安管理的第一步1。而當時中國的規劃和台灣相同,趨向依照各部會的專才,進行「分段監管」的管理模式。

2004 年中國國務院的文件-《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定(国发(2004)23 号)》,更確立「分段監管為主、品種監管為輔」的食安管理方針,依造食品產出的流程,分段切成生產、加工、包裝至銷售等,分別將權責交給農業部、國家品質監督檢驗檢疫總局、工商管理局等單位分段管理1

中國食品藥品監督管理局的文宣。圖/wikipedia

但我們都知道,中國食安事件層出不窮,如 2004 年的廣東甲醇毒酒2,3、2006 年爆發的餵食工業染料蘇丹紅 Ⅳ 號的紅心鴨蛋2,4,都顯示出中國食安上的漏洞,而「分段監管」所導致的空白地帶,或是權責重疊、混淆等缺點,也逐漸的暴露了出來。

2008 年中國更爆發了震驚全球的三聚氰胺毒奶粉事件2,5!成了全球知名的食安事件。中國因此在 2009 年頒布了《食品安全法》,試圖改善現況,法律中更設立了高階協調組織-「國務院食品安全委員會」,作為各部會的協調組織,希望加上一個更高階的協調單位後(類似我國的行政院食安辦公室),就能解決各部會權責重疊,或是空白監管的問題1,2

疊床架屋的政府體制不見得能收到想像中的功效,例如 2011 年的瀋陽市爆發了毒豆芽的事件,在處理的協調會上,工商、質檢和農業部都互相推拖,堅持此食安事件應屬於其他部門6,互踢皮球的行徑令人搖頭。因此我們可以推測,不管在中國或是台灣,「分段監管」的食安管理,在僵化的公務體制下將難以發揮功效

(點圖放大)2013 年以前的中國食安管理政府組織圖。圖/作者繪圖2,5

從多元制衡到單一組織,中國食安政策大轉型

從歐美的食安制度來看,也有多元監理和單一組織兩種模式。美國是多元制衡的代表,該國的管理方式由食品的種類做為權責劃分,如美國衛生與公眾服務部下轄的食品藥物管理局 (Food and Drug Administration/FDA) 管理大部份的食物,而美國農業部下轄的食品安全檢驗局 (Food Safety and Inspection Service, FSIS) 管理禽、肉和不帶殼的蛋製品等7

多數的西方國家則是逐漸演化成單一組織,針對整個食品鏈進行監管。例如歐盟的食品安全局 (European Food Safety Authority/EFSA)、英國的食品標準局 (Food Standards Agency) 和加拿大食品檢驗局 (Canadian Food Inspection Agency,CFIA) 等,都是以單一組織管理該國的食品。而不論是多元監管或是單一組織,這些先進的歐美國家食安管理組織都有相同的特點,即是:科學管理組織透明公民參與資源整合和強調全食品鏈的監管2

細看每個國家的政府組織發展,都有其歷史、文化的因素,相較於 1990 年代就進行組織改造的歐美國家,中國的食安政府組織改造相對晚了許多。在疊床架屋的效果不佳後,中國遂在 2013 年邁向食安單一組織管理的時代。

2013 年中國政府發佈了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》,此政策緊縮、整合了所有的食安管理機構,僅保留了「国家食品药品监督管理总局」、「农业部」和「国家卫生和计划生育委员会(原衛生部)」三個機構,分別主責全中國的食品安全監管初級農產品制訂食安標準和風險管理

(點圖放大)2013 年後的中國食安管理政府組織圖。圖/作者繪圖2, 5

當然,並不是換了組織架構後,事情就會自動的變好。在未來的十年裡,我們也可以趁機觀察中國的政府機構是否能夠做到歐、美的「透明、公民參與、理性科學」,才知道這一波的食安管理改革是否能帶著中國真正地接軌國際、邁向未來。

分段監管 vs. 垂直整合,誰比較好?

在分析了英國、歐盟、加拿大、中國和台灣的食安管理政府組織後,我發現其結構轉變都有其歷史因素,多半是重大的食安醜聞導致政府組織改造(如:狂牛症、三聚氰胺毒奶粉等)。但我認為,單純地模仿組織架構並不能夠帶來相同的效果,即使台灣完全複製歐、美食安管理架構,也不能夠保證取得一樣的效果。

我們應該要了解,國際上成功的食安管理,其重點在於核心的精神,以及貫徹的決心。以英國和歐盟食安管理為例,其精神在於「以組織透明來獲得民眾的信任感」、「以公民參與補足政府不足之處」和「以理性科學作為政策和溝通的依據」。

英國食品標準局和歐盟食安局的成功,並非因為它們進行了某種符合真理的組織改造,而是政治人物以百年的眼光檢視食安管理,以十年的努力來確立政府、企業和人民的穩定合作關係。反觀台灣,四年一次的大選成了政策的不安定因素。因此政治人物和上位者們是否能夠跳脫既得利益者的框架、選舉的政治禁錮,以十年、百年的視野鋪陳台灣未來的食安管理,將會是突破台灣現今食安困境的最大關鍵之一!

食安最終章:重整體制,台灣的食安未來│食安簡史21:鬥士你準備好了嗎?

參考資料

  1. 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
  2. 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州大學碩士學位論文
  3. 2004年度重大食品安全事件回顾。新浪网
  4. 有關在雞蛋及鴨蛋內發現有害物質的報導摘要。香港立法會秘書處
  5. 邱雯雯 (2010) 中國食品安全制度的發展與挑戰:以毒奶粉事件為例。南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文
  6. 周超 (2012) 美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示。湖南社会科学
  7. 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會

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蔣維倫。喜歡虎斑、橘子、白底虎斑、三花貓。曾意外地先後收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學PanSci專欄作家、故事專欄作家、udn鳴人堂專欄作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 文章作品:https://pansci.asia/archives/author/miss9 https://www.newsmarket.com.tw/blog/author/miss9ch/

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