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中國食安管理的困境│食安簡史19:四轉卡等了

miss9_96
・2019/10/14 ・1791字 ・閱讀時間約 3 分鐘 ・SR值 573 ・九年級

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

賠錢生意沒人做?殺頭生意……

在經濟學理論中,完美的完全競爭市場裡,每位消費者都能夠買到最優質的商品,而每個店家都會盡力生產出對消費者最有利的商品,然而……理論和現實,總是有差距的!

在經濟學理論中有個專有名詞-­「檸檬市場 (The Market for Lemons)」註1,意指買方和賣方間若有資訊不對稱的情形發生,則市場的商品品質會持續的下降,最終所有的商品都是劣質品,導致市場崩潰。典型的例子是二手車市場(賣方知曉車況,但買方無從得知),或健康保險市場(買方知曉自己的身體健康,但賣方難以判斷)。

然而現今的食品市場交易裡,由於食品鏈、加工技術日益複雜,僅有賣方了解食品裡的產地資訊、加工技術、營養價值等商品的資訊,但身為買方的消費者無法得知食品的全貌,因此消費者處在一個資訊缺乏的絕對劣勢。所以食品市場也就成了典型的檸檬市場,若是沒有外力干預,勢必會導致劣質的黑心食品充斥於市場上,最終導致市場崩潰1

檸檬市場典型的例子是二手車市場,或健康保險市場。圖/wikipedia

錯綜複雜的大版圖:中國的食安問題

但中國的食安市場問題更加複雜,現實裡的中國市場規模非常龐大,加上歷經社會主義的計劃經濟掌權當政者私人利益,以及官僚體制等因素,都讓中國食安管理更加的複雜、困難。

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中國擁有十幾億的人口,整個食品鏈上的商家數量難以計數,光是食品加工業者就至少有 40 多萬家,其中 90% 屬中小企業。中國政府不僅無力監管食品鏈上所有的廠商,並且多數業者也沒有能力提升品質來符合規範。而中國政府過去以共產主義為底,實施計劃經濟來控制市場價格,導致食品價格缺乏彈性空間,更讓優質的廠商缺乏經濟上的誘因1

儘管現今已非計劃經濟的年代,但­「人治先於法制」的概念仍繼續延宕,混亂、無所依歸的人治心理也讓食安管理雪上加霜註2

而專家治理的食安政策上,也有幾個難以解決的問題。在科技日漸複雜的現代,執政高層常會邀請他們心中的專家、業界代表來討論管理制度的改革。但能夠和執政者接觸的專家多是社會的掌權、既得利益者,例如:大型的食品業主、掌握龐大資源、人脈的商會理事長等。在既得利益的影響之下,這些社會既得利益者所討論出的法規制度,一般民眾可能會對其決策有所質疑。再者官僚體制由於缺乏效率、誘因,認真工作的公務員並不會因此而獲得獎勵,若是仍以傳統的官僚制度管理食品安全,長期下來必然會出現推託諉過、互踢皮球的困境

2008年,中國三鹿奶粉摻三聚氰胺假冒奶粉的食品詐欺案,導致多名嬰兒死亡,中國也因此緊急下架超市的奶粉。圖/wikipedia

借鏡中國,台灣食安如何改?

以台灣的華人文化來說,我們的社會文化背景可能更接近中華人民共和國,而中國近年來和台灣一樣,也發生了許多無良商人的食品詐欺案件,而食安管理體制的設計,台灣和 2013 年以前的中國也頗為接近,都採用各部會分工的分段監管模式,因此所產生的弊病和補救措施也極為類似。

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下篇我們將繼續討論近年來中國的食安管理轉變、待改進之處,以做為台灣未來的食安管理改進。

註解

  1. 檸檬市場:以二手車為例,買賣方都認知到,車子的真實價值只有賣方了解,因此賣方肯定會提出比較高的售價,而買方也因預期心理,認為賣方的價格將會超出商品的應有價值。在此雙方的預期心態下,市場上的價格會持續的探低,最終會得到低價與低品質的商品。同樣的概念可以應用在資訊不對稱的市場裡,如選舉時政客兜售的政見、大學推甄時高中生的推甄資料等。
  2. 台灣的政府管理上,關說、威權的狀況仍存在於各個層級的公務員裡,「人治先於法制」、「有關係就沒關係」的問題也是台灣的困境之一。

下一篇請見:中國的食品安全管理簡介│食安簡史20:四轉卡等了

參考資料

  1. 陈彦丽 (2012) 市场失灵、监管懈怠与多元治理-论中国食品安全问题。哈尔滨商业大学学报(社会科学版)。59
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蔣維倫。很喜歡貓貓。曾意外地收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學作家、科學月刊作家、故事作家、udn鳴人堂作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 商業邀稿:miss9ch@gmail.com 文章作品:http://pansci.asia/archives/author/miss9

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快!還要更快!讓國家級地震警報更好用的「都會區強震預警精進計畫」
鳥苷三磷酸 (PanSci Promo)_96
・2024/01/21 ・2584字 ・閱讀時間約 5 分鐘

本文由 交通部中央氣象署 委託,泛科學企劃執行。

  • 文/陳儀珈

從地震儀感應到地震的震動,到我們的手機響起國家級警報,大約需要多少時間?

臺灣從 1991 年開始大量增建地震測站;1999 年臺灣爆發了 921 大地震,當時的地震速報系統約在震後 102 秒完成地震定位;2014 年正式對公眾推播強震即時警報;到了 2020 年 4 月,隨著技術不斷革新,當時交通部中央氣象局地震測報中心(以下簡稱為地震中心)僅需 10 秒,就可以發出地震預警訊息!

然而,地震中心並未因此而自滿,而是持續擴建地震觀測網,開發新技術。近年來,地震中心執行前瞻基礎建設 2.0「都會區強震預警精進計畫」,預計讓臺灣的地震預警系統邁入下一個新紀元!

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連上網路吧!用建設與技術,換取獲得地震資料的時間

「都會區強震預警精進計畫」起源於「民生公共物聯網數據應用及產業開展計畫」,該計畫致力於跨部會、跨單位合作,由 11 個執行單位共同策畫,致力於優化我國環境與防災治理,並建置資料開放平台。

看到這裡,或許你還沒反應過來地震預警系統跟物聯網(Internet of Things,IoT)有什麼關係,嘿嘿,那可大有關係啦!

當我們將各種實體物品透過網路連結起來,建立彼此與裝置的通訊後,成為了所謂的物聯網。在我國的地震預警系統中,即是透過將地震儀的資料即時傳輸到聯網系統,並進行運算,實現了對地震活動的即時監測和預警。

地震中心在臺灣架設了 700 多個強震監測站,但能夠和地震中心即時連線的,只有其中 500 個,藉由這項計畫,地震中心將致力增加可連線的強震監測站數量,並優化原有強震監測站的聯網品質。

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在地震中心的評估中,可以連線的強震監測站大約可在 113 年時,從原有的 500 個增加至 600 個,並且更新現有監測站的軟體與硬體設備,藉此提升地震預警系統的效能。

由此可知,倘若地震儀沒有了聯網的功能,我們也形同完全失去了地震預警系統的一切。

把地震儀放到井下後,有什麼好處?

除了加強地震儀的聯網功能外,把地震儀「放到地下」,也是提升地震預警系統效能的關鍵做法。

為什麼要把地震儀放到地底下?用日常生活來比喻的話,就像是買屋子時,要選擇鬧中取靜的社區,才不會讓吵雜的環境影響自己在房間聆聽優美的音樂;看星星時,要選擇光害比較不嚴重的山區,才能看清楚一閃又一閃的美麗星空。

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地表有太多、太多的環境雜訊了,因此當地震儀被安裝在地表時,想要從混亂的「噪音」之中找出關鍵的地震波,就像是在搖滾演唱會裡聽電話一樣困難,無論是電腦或研究人員,都需要花費比較多的時間,才能判讀來自地震的波形。

這些環境雜訊都是從哪裡來的?基本上,只要是你想得到的人為震動,對地震儀來說,都有可能是「噪音」!

當地震儀靠近工地或馬路時,一輛輛大卡車框啷、框啷地經過測站,是噪音;大稻埕夏日節放起絢麗的煙火,隨著煙花在天空上一個一個的炸開,也是噪音;台北捷運行經軌道的摩擦與震動,那也是噪音;有好奇的路人經過測站,推了推踢了下測站時,那也是不可忽視的噪音。

因此,井下地震儀(Borehole seismometer)的主要目的,就是盡量讓地震儀「遠離塵囂」,記錄到更清楚、雜訊更少的地震波!​無論是微震、強震,還是來自遠方的地震,井下地震儀都能提供遠比地表地震儀更高品質的訊號。

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地震中心於 2008 年展開建置井下地震儀觀測站的行動,根據不同測站底下的地質條件,​將井下地震儀放置在深達 30~500 公尺的乾井深處。​除了地震儀外,站房內也會備有資料收錄器、網路傳輸設備、不斷電設備與電池,讓測站可以儲存、傳送資料。

既然井下地震儀這麼強大,為什麼無法大規模建造測站呢?簡單來說,這一切可以歸咎於技術和成本問題。

安裝井下地震儀需要鑽井,然而鑽井的深度、難度均會提高時間、技術與金錢成本,因此,即使井下地震儀的訊號再好,若非有國家建設計畫的支援,也難以大量建置。

人口聚集,震災好嚴重?建立「客製化」的地震預警系統!

臺灣人口主要聚集於西半部,然而此區的震源深度較淺,再加上密集的人口與建築,容易造成相當重大的災害。

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許多都會區的建築老舊且密集,當屋齡超過 50 歲時,它很有可能是在沒有耐震規範的背景下建造而成的的,若是超過 25 年左右的房屋,也有可能不符合最新的耐震規範,並未具備現今標準下足夠的耐震能力。 

延伸閱讀:

在地震界有句名言「地震不會殺人,但建築物會」,因此,若建築物的結構不符合地震規範,地震發生時,在同一面積下越密集的老屋,有可能造成越多的傷亡。

因此,對於發生在都會區的直下型地震,預警時間的要求更高,需求也更迫切。

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地震中心著手於人口密集之都會區開發「客製化」的強震預警系統,目標針對都會區直下型淺層地震,可以在「震後 7 秒內」發布地震警報,將地震預警盲區縮小為 25 公里。

111 年起,地震中心已先後完成大臺北地區、桃園市客製化作業模組,並開始上線測試,當前正致力於臺南市的模組,未來的目標為高雄市與臺中市。

永不停歇的防災宣導行動、地震預警技術研發

地震預警系統僅能在地震來臨時警示民眾避難,無法主動保護民眾的生命安全,若人民沒有搭配正確的防震防災觀念,即使地震警報再快,也無法達到有效的防災效果。

因此除了不斷革新地震預警系統的技術,地震中心也積極投入於地震的宣導活動和教育管道,經營 Facebook 粉絲專頁「報地震 – 中央氣象署」、跨部會舉辦《地震島大冒險》特展、《震守家園 — 民生公共物聯網主題展》,讓民眾了解正確的避難行為與應變作為,充分發揮地震警報的效果。

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此外,雖然地震中心預計於 114 年將都會區的預警費時縮減為 7 秒,研發新技術的腳步不會停止;未來,他們將應用 AI 技術,持續強化地震預警系統的效能,降低地震對臺灣人民的威脅程度,保障你我生命財產安全。

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中國的食品安全管理簡介│食安簡史20:四轉卡等了
miss9_96
・2019/10/21 ・2561字 ・閱讀時間約 5 分鐘 ・SR值 532 ・七年級

食品安全近年引發許多焦慮,臺灣的食安政策究竟該如何制訂,才能讓大家吃得安心放心呢?本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例,整理歸納系列文章,邀請大家破關點技,點好點滿成為食安鬥士。

1995~2013 中國食安演進史

近年來,中國的經濟快速地復甦,對數十億的中國人來說,終於從擔心「吃不飽」,轉向「吃得好」的境界了。而中國食安管理的機制,也從分段管理,轉向垂直整合的時代。

與歐、美的先進國家動輒百年以上的食安立法歷史不同,中國的食品安全管理啟蒙的很晚,1995 頒布的《食品卫生法》可視為食安管理的第一步1。而當時中國的規劃和台灣相同,趨向依照各部會的專才,進行「分段監管」的管理模式。

2004 年中國國務院的文件-《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定(国发(2004)23 号)》,更確立「分段監管為主、品種監管為輔」的食安管理方針,依造食品產出的流程,分段切成生產、加工、包裝至銷售等,分別將權責交給農業部、國家品質監督檢驗檢疫總局、工商管理局等單位分段管理1

中國食品藥品監督管理局的文宣。圖/wikipedia

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但我們都知道,中國食安事件層出不窮,如 2004 年的廣東甲醇毒酒2,3、2006 年爆發的餵食工業染料蘇丹紅 Ⅳ 號的紅心鴨蛋2,4,都顯示出中國食安上的漏洞,而「分段監管」所導致的空白地帶,或是權責重疊、混淆等缺點,也逐漸的暴露了出來。

2008 年中國更爆發了震驚全球的三聚氰胺毒奶粉事件2,5!成了全球知名的食安事件。中國因此在 2009 年頒布了《食品安全法》,試圖改善現況,法律中更設立了高階協調組織-「國務院食品安全委員會」,作為各部會的協調組織,希望加上一個更高階的協調單位後(類似我國的行政院食安辦公室),就能解決各部會權責重疊,或是空白監管的問題1,2

疊床架屋的政府體制不見得能收到想像中的功效,例如 2011 年的瀋陽市爆發了毒豆芽的事件,在處理的協調會上,工商、質檢和農業部都互相推拖,堅持此食安事件應屬於其他部門6,互踢皮球的行徑令人搖頭。因此我們可以推測,不管在中國或是台灣,「分段監管」的食安管理,在僵化的公務體制下將難以發揮功效

(點圖放大)2013 年以前的中國食安管理政府組織圖。圖/作者繪圖2,5

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從多元制衡到單一組織,中國食安政策大轉型

從歐美的食安制度來看,也有多元監理和單一組織兩種模式。美國是多元制衡的代表,該國的管理方式由食品的種類做為權責劃分,如美國衛生與公眾服務部下轄的食品藥物管理局 (Food and Drug Administration/FDA) 管理大部份的食物,而美國農業部下轄的食品安全檢驗局 (Food Safety and Inspection Service, FSIS) 管理禽、肉和不帶殼的蛋製品等7

多數的西方國家則是逐漸演化成單一組織,針對整個食品鏈進行監管。例如歐盟的食品安全局 (European Food Safety Authority/EFSA)、英國的食品標準局 (Food Standards Agency) 和加拿大食品檢驗局 (Canadian Food Inspection Agency,CFIA) 等,都是以單一組織管理該國的食品。而不論是多元監管或是單一組織,這些先進的歐美國家食安管理組織都有相同的特點,即是:科學管理組織透明公民參與資源整合和強調全食品鏈的監管2

細看每個國家的政府組織發展,都有其歷史、文化的因素,相較於 1990 年代就進行組織改造的歐美國家,中國的食安政府組織改造相對晚了許多。在疊床架屋的效果不佳後,中國遂在 2013 年邁向食安單一組織管理的時代。

2013 年中國政府發佈了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》,此政策緊縮、整合了所有的食安管理機構,僅保留了「国家食品药品监督管理总局」、「农业部」和「国家卫生和计划生育委员会(原衛生部)」三個機構,分別主責全中國的食品安全監管初級農產品制訂食安標準和風險管理

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(點圖放大)2013 年後的中國食安管理政府組織圖。圖/作者繪圖2, 5

當然,並不是換了組織架構後,事情就會自動的變好。在未來的十年裡,我們也可以趁機觀察中國的政府機構是否能夠做到歐、美的「透明、公民參與、理性科學」,才知道這一波的食安管理改革是否能帶著中國真正地接軌國際、邁向未來。

分段監管 vs. 垂直整合,誰比較好?

在分析了英國、歐盟、加拿大、中國和台灣的食安管理政府組織後,我發現其結構轉變都有其歷史因素,多半是重大的食安醜聞導致政府組織改造(如:狂牛症、三聚氰胺毒奶粉等)。但我認為,單純地模仿組織架構並不能夠帶來相同的效果,即使台灣完全複製歐、美食安管理架構,也不能夠保證取得一樣的效果。

我們應該要了解,國際上成功的食安管理,其重點在於核心的精神,以及貫徹的決心。以英國和歐盟食安管理為例,其精神在於「以組織透明來獲得民眾的信任感」、「以公民參與補足政府不足之處」和「以理性科學作為政策和溝通的依據」。

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英國食品標準局和歐盟食安局的成功,並非因為它們進行了某種符合真理的組織改造,而是政治人物以百年的眼光檢視食安管理,以十年的努力來確立政府、企業和人民的穩定合作關係。反觀台灣,四年一次的大選成了政策的不安定因素。因此政治人物和上位者們是否能夠跳脫既得利益者的框架、選舉的政治禁錮,以十年、百年的視野鋪陳台灣未來的食安管理,將會是突破台灣現今食安困境的最大關鍵之一!

食安最終章:重整體制,台灣的食安未來│食安簡史21:鬥士你準備好了嗎?

參考資料

  1. 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
  2. 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州大學碩士學位論文
  3. 2004年度重大食品安全事件回顾。新浪网
  4. 有關在雞蛋及鴨蛋內發現有害物質的報導摘要。香港立法會秘書處
  5. 邱雯雯 (2010) 中國食品安全制度的發展與挑戰:以毒奶粉事件為例。南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文
  6. 周超 (2012) 美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示。湖南社会科学
  7. 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會
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蔣維倫。很喜歡貓貓。曾意外地收集到台、清、交三間學校的畢業證書。泛科學作家、科學月刊作家、故事作家、udn鳴人堂作家、前國衛院衛生福利政策研究學者。 商業邀稿:miss9ch@gmail.com 文章作品:http://pansci.asia/archives/author/miss9

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不該在牛奶裡的「三聚氰胺」,是能吃的東西嗎?
行政院環境保護署毒物及化學物質局_96
・2017/12/24 ・2189字 ・閱讀時間約 4 分鐘 ・SR值 585 ・九年級

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本文由行政院環境保護署毒物及化學物質局委託,泛科學企劃執行

撰文/張蓉安 │ 自由寫手

將化工原料加進食品,永遠是全民難以參透的議題,其中,2008年爆發的「中國毒奶粉事件」,更讓臺灣全民對於食品與化學有了不一樣的認識。此篇文章從事件主角「三聚氫胺」的身分開始說起,觸及如何及為何被加入食品、臺灣與國際的檢驗標準,最後則是如何降低暴露在三聚氰胺的環境,自身做起,吃得安心。

「三聚氰胺」是什麼?是可以吃的嗎?

首先,三聚氰胺(1,3,5-Trizaine-2,4,6-triamine, melamine)有著含「氮」的環狀分子結構,微溶於水,主要用途是作為三聚氰胺-甲醛樹酯原料,加熱分解時,結構中的氮氣被釋放出來後具有良好阻燃效果,同時具耐熱、耐水與硬度高的特性,因此被廣泛運用於傢俱用面板、黏著劑、熱固性塗料以及美耐皿餐具。其中美耐皿餐具之名便是由三聚氰胺英文音譯而來,此類餐具以「三聚氰胺-甲醛樹酯」加入木漿成粉、經高溫高壓而製得,物理性質堅硬不易變形,卻又不像陶瓷易碎,廣受餐飲業喜愛。

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外食族群對美耐皿餐具應該不陌生,在餐廳與夜市都十分常見。圖/Dwight Burdette @wikimedia BY CC3.0

三聚氰胺能製成餐具,表示此物質對人體無害嗎?

我們可以先釐清一件事:美耐皿餐具對人體的危害並非直接將三聚氰胺加入食品。若廠商按照規範製作,此成分並不會造成立即顯著危害;但如果製造過程中分子聚合不完全,又拿來盛裝高溫酸性食品時,便有溶出三聚氰胺單體的風險。「劣質」美耐皿餐具通常則是指使用成本較低廉的「尿素」與甲醛樹酯相融,造成三聚氰胺溶出情況更加嚴重。

而不論是臺灣或國際間,隨著研究與社會議題發展,皆有明定三聚氰胺的限量標準。此標準又可分為兩大類:餐具的溶出標準、人體的每日容許攝取量(tolerable daily intake, TDI)標準。我們的食藥署一併考慮了國際管理規範與臺灣社會脈絡,於 101年 1月18日增列「以甲醛-三聚氰胺為合成原料之塑膠」為管制項目,規範了臺灣常用的美耐皿;同時限定三聚氰胺溶出限量標準為 2.5 ppm 以下,此標準與國際上的標準一致。

目前三聚氰胺每日容許攝取量標準,還包含了三大類評估:目前國際上及研究中的建議標準美耐皿餐具釋出推估的攝取量人體尿液中濃度計算體內總攝取量。其中「國際建議標準」採用美國食品及藥物管理局(FDA)2008 年、世界衛生組織 2008 年三份學者研究報告,一再下修每段期間的每日容許攝取量標準。「美耐皿推估攝取量」則依照 FDA 訂定標準,表示一位 60 公斤成年人每日需累積 3.78mg 始危害健康,臺灣的外食族不一定有立即風險,但長時間暴露的結果非常值得關切。最後一項評估,採直接測量尿液中的三聚氰胺濃度,代表直接從外在環境攝取進人體的情形,臺灣使用的數值標準低於 FDA 或 WHO 的 1000 倍。

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製表:本文作者。資料來源:國家環境毒物研究中心

毒奶粉事件,「毒」在哪裡?

若回頭分析真正讓國民膽戰心驚的中國毒奶粉事件,事件的起因是中國奶粉產品被檢驗出三聚氰胺超標。而三聚氰胺會被用來直接作為食品添加劑置入乳製品,是因為中國乳業習慣以測量「含氮量」為「蛋白質」,因此尿素或廉價氨肥也被加進相關產品以加速通過測量,然而,此舉會讓相關製品在高溫反應後產生三聚氰胺。

FDAWHO 與許多學者都曾以老鼠、兔子等動物進行劑量實驗,並根據研究結果將三聚氰胺毒性分為「急性」與「慢性」兩大類。其中,慢性毒性症狀指的是因長期攝取三聚氰胺引起的病症,包括生殖能力損害、腎結石、膀胱結石、膀胱癌等泌尿系統疾病;甚者,科學家們提出人體攝入三聚氰胺混有三聚氰酸後,因胃酸作用,三聚氰胺與三聚氰酸互相解離,分別被小腸吸收並進入血液循環系統,最後進入腎臟中沉積為晶核,形成三聚氰胺-三聚氰酸-尿酸共結晶,便是所謂的腎結石,堵塞腎小管最終腎臟中毒、腎衰竭。而部分報告也指出長期飲用劣質奶粉的嬰兒,罹患泌尿系統疾病的比例具有顯著高於其他嬰兒的情形。

三聚氰胺可能造成的傷害大多與腎臟以及泌尿系統相關。圖/Tookapic@PEXELS BY CC0 License

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2008 毒奶粉事件後的同年 10 月,中國多個政府局處聯合公告制定三聚氰胺在乳與乳製品的「管理值」;另外,香港政府則在 2008 年 9 月 22 日緊急立法,禁止食物中的三聚氰胺含量超標,並訂定新法律規範嬰幼兒及孕婦食品中的三聚氰胺含量標準。

而臺灣方面,行政院衛生署(衛福部前身) 2008 年9月24日參考國際檢驗方法後也定 2.5 ppm 為食品中三聚氰胺殘留的判定標準,並且不允許乳製品類中驗出任何三聚氰胺。

 

除了注意所使用的餐具,多喝水也是避免三聚氫胺累積於體內的方法。圖/Olichelpixbay

參考資料:

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行政院環境保護署毒物及化學物質局_96
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行政院環境保護署毒物及化學物質局,落實毒物及化學物質之源頭管理及勾稽查核,從源頭預防管控食安風險,追蹤有害化學物質,維護國民健康。 網站:https://www.tcsb.gov.tw/