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政策制定以科學意見做為單一參考,危險嗎?

作者 /「Hao有趣」(英國薩塞克斯大學 科學與科技政策 碩士 MSc Science & Technology Policy, SPRU, Uni. of Sussex)

活在現實世界與夢想不斷衝突的人生劇場裡,對科學內容本質有一點恐懼,但對科學政策又感到很有興趣,特愛漁業永續以及食物相關議題。

許多人認為影響人類生活的政策僅需依賴科學證據與知識;但有另一些人認為非科學的考量也是必須的,因為決策者在這個民主社會裡應該要採納多元的聲音與意見。實務上來說,公眾意見經常成為政策制訂的參考方向。過度採納公眾意見往往倍受爭議,在科學證據和群眾意見之間究竟要如何取得平衡呢?

接下來的文章裡將以海洋政策為主軸來探討政策制定的流程。首先,從科學相關意見對於政策的重要性、知識的轉移與整合科學意見的困難度討論;接著,從一個歷史中的漁業失策「紐芬蘭鱈魚漁場」案例來探討僅參考單方科學意見制定政策的缺失。而第三部份,則藉由 MPA 也就是海洋保護區的設立(GBRMPA)來討論:將公共意見等其他非科學因素做為政策決議考量的重要性 ,最後下個總結。

科學意見對於政策決議的重要性

遠從七零年代起,Lasswell (1971)、Brunner 以及 Ascher (1992)就已經指出現今社會中科學意見常被密切的做為政策決定的參考。 Graffy(2008)也指出「科學家對於建構公共認知、公眾論述與決策制定有本質上的貢獻」由此我們可以大致認同科學在政策的制定上扮演很重要的角色。Graffy 也聲稱在過去,科學提供了有效的資料(訊),這些資料可能可以概略性的提出可能會對社會上的人們或其生計的影響,也就是說科學意見可以是決策者的初步參考。

在 2000 年,Norse 與 Tschirley 的研究指出科學對於政策的幫助可以分為兩部分:第一是科學提供政策制定者藍圖般的概念,可在問題初期時有跡可循,以作為參考意見;其二是對於政策的有效性,例如可幫助預測對於社會的可能影響以及未來修改政策的監督與衡量。換句話說「科學」在政策制定的過程當中從頭到尾都應參與。

另一方面,科學資料與知識也有連結政策與公共參與的作用。Resnik 於 2011 年時指出「信任感」常建築於證據上,當科學家參與官僚體制提供知識、專家意見時,社會大眾會有比較大的認同感。這樣的現象尤其可以在針對新科技的政策中被發現,社會大眾寄託科學家以確定新科技可能會帶來的風險或優點。 總結來說,科學意見不僅僅是在政策擬定上給予制定者基礎的背景認知,更可以幫助連結社會大眾與決策者的橋樑。

科學意見作為單一政策參考的困境

即使我們已經知道科學意見的重要性,但仍然有許多的困難值得被討論。

在將科學應用到實務的過程當中,知識的轉移是一個很重要的問題。 2011 年時 Curran 等人對知識轉移(Knowledge Translation)定義為「從研究的結果應用於政策制定的過程」,而主要的步驟就是在於知識轉移的過程中認清並評估證據與採納辦法間的差距。 如果科學家所擁有的知識是很初階的、很概念化的,那麼決策者就無法將其應用於政策之中。也就是說,知識應該被轉化成可以讓人理解的資訊才得以被運用。

然而,在知識被轉化的過程當中 Henke 於 2002 年時曾指出政策制定者通常比較在乎能夠有快速的成果,這與科學是比較牴觸的,因為在驗證的過程當中,時間是品質管理很重要的因素。在漫長的知識轉移過程當中,不同角色有不一樣的責任,這也是困難的所在之處,導致政策制定上變得較為複雜。更何況,在許多時候研究領域與研究方向不見得完全符合政策的需求,溝通與參與便成為科學家與政策制定者間的催化劑。

然而兩者之間如果相互涉入其實是會有所阻礙的,學者 Graffy 在 2008 年時說到政策制定者通常對於科學所提供的含糊概念感到無力僅能做為「參考用」,而偏偏政策制定過程往往又有急迫的時間限制。這樣的困境可大致歸究於兩方人馬的認知失衡。決策者本身往往不具備專業的科學知識,並且不認為科學是自己應該具備的常識;而科學單位往往也有相似的問題:對科學單位來說,政策制定不在它們的專業範疇之內,而缺乏經驗也會導致他們在制訂政策的過程中產生焦慮。總結來說,如果科學所扮演的角色不是可被吸收的、甚至是不符時宜的,那麼,不僅政治家及科學家雙方之間無法取得共識,科學意見對於政策的制定也很容易淪為錯誤的意見。

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紐芬蘭漁場 Source: ictm2011

從漁業史中著名的例子「紐芬蘭鱈魚漁場」的浩劫,便可以知道錯誤的科學知識可能帶來多麼嚴重的後果。根據 Bavington 於 2010 年提出的報告,約莫在 19 世紀末到 1930 年代,漁業科學專注於單一魚種的總數,那是一個德國的科學家 Heincke 所倡議的。從那時候起,總體數量的考量以及生物經濟學成為漁業科學的研究主流,而當時的研究主要致力於最大化單一魚種的年捕獲量,這個概念是當時編列國際漁業相關法時的主要參考依據。

然而 19 世紀末的科學偏頗造就了 20 世紀末的慘痛。鱈魚一直是人們熱愛的海鮮,隨著漁業經濟規模越來越大,技術越漸成熟,紐芬蘭鱈魚紅極一時,該區鱈魚漁場快速的被開發,大把大把的鈔票被商人賺入口袋裡,政府也當然獲得了不錯的稅收,看似一個雙贏的局面。不料,漁獲量在攀至高點後突然銳減,之後能捕到的鱈魚越來越少。加拿大漁業與海洋部門不得不於 1992 年時頒布紐芬蘭漁場禁捕令,學者 Binkley 於 1995 年與 Corbin 於 2002 年都嚴正地指責,鱈魚魚場的崩壞以及迫不得已之下頒布禁捕令的捕救手段不僅僅造成了無可挽回的環境損失,更導致 4 萬人民失業。

Bavington 認為這場浩劫可以說是受到不健全的科學研究方向所致;過度相信單一科學意見的結果,決策者未能將漁夫、自然史學家等非科學觀察、意見當作政策制定時的參考,使得當時的政策制定時僅著重於漁業經濟的發展,其他因素皆不在核心考量之中。供予政府的漁業科學知識多半偏重於年漁獲量的變動而並非物種生活史的總體考量。這樣子的科學研究趨勢使政府、投資人致力於加速漁業經濟發展而沒有考慮到保育等其他的觀點。日復一日後,不同的研究視角出現、新的理論證明了先前主流的科學知識不健全。如此可以知道,科學考量如果被用於政策決定時的單一考量是非常風險的,畢竟,今日科學真理也可能在數年之後成為不健全的壞科學,實在不得不謹慎。

是否該將不同的考量納入考慮

在上面的例子中已經說明了政策制定如果只考量單一科學面向是不夠的。有鑑於此,其他層面的考量也是相當重要的,例如社會的參與等。 以下我們就用海洋環境保護區作為討論。

從科學角度來說,環境保護區可以維持資源並增進永續發展(Brown 等人 2001)。而科學議題如生物多樣性、生態保護等應該要被強調。 Brown 等人也提到在地居民的生計永續以及不同的環境發展策略都會受到水資源、土地利用、以及沿海環境的影響。 再說,Voyer 等科學家於 2012 年時曾提到從經濟與社會角度來看待規劃流程是必要的,通常來說設立環境保護區所影響到的層面相當的大、複雜且有爭議,評估自然保育與社會信念、社會傳統、社會觀點與措施都很重要,因為人與環境之間的微妙關係,不能僅考量單一面向。縱使科學意見可以提供基礎背景知識,來自於其他地方的公共意見也同樣對於政策制定有所幫助。如果預先考慮到來自不同地方的疑慮並且給予意見,決策者便可以在過程中納入不同專業的考量已獲得更高度的共識。

如果說要找出一種較好的方法來做為政策發展的模組,2009 年由英國學者 Millstone 所提出的「Co-evolutionary Model」(共同演化模式)應該是比較好的方法。他說:共同演化就是讓科學與非科學的考量應被相互依賴而不應該分別於各自的領域裡。

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Figure1. The model of co-evolutionary (Millstone, 2009)

在澳洲的「大堡礁海洋公園」(GBRMPA)計畫中,有四個被主要看重的議題:水質與海岸發展、漁業、旅遊休閒以及生態多樣性保育與世界遺產。從這四個議題來看,可以知道 MPA 的政策發展並不是只有環境相關,有更多更多的其他利害關係人參與。例如,從事家計型漁業的小家庭或是商業捕魚的業者會受到非常大的影響,其他從事海洋休閒產業的業者也會受到發展限制。我們也就可以知道,來自多方領域的意見有多麼重要。

2012 年 Voyer 所提及,為了在政策制定上能夠涵蓋不同的面向,GBRMPA 在 2003 年時執導了來自不同領域的分析計畫,並將該海洋保護區的草案呈給聯邦政府,這之中的分析就包括對於旅遊業、漁業等的影響以及海洋保護區對於社會以及居民的影響。

Figures2. MPA in Co-evolutionary model (Modified from (Millstone, 2009))

所以,確定成立「海洋保護區」是政策的最後目標,而科學意見想相當然爾會在這之中扮演很重要的角色,生物知識、生態狀況、環境議題等科學相關考量會被用來評估海洋保護區是否能產生有效的保護作用。然而,科學以外的風險考量也是同等重量,社會經濟的影響便是其中的一環,諸如漁業、旅遊業的業損等。

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澳洲大堡礁海洋公園 Source: GBRMPA

當時 GBRMPA 計畫舉辦了 600 場會議,包含了不同的區域與數千名的人參加。而總諮詢階段 GBRMPA 更發了 9 萬份協議書的手冊、在網站上有 7 萬 3 千次的點擊、接了 6 千通免費電話,透過電視、廣播以及印刷產生了 2000 多個媒體消息(Jago et al. Thompson et al. 2004)。從這個經驗裡,不難發現非科學意見在重大政策的決定過程佔有很重要的比例。從以上這個模型也可以看出有別於過去「由上而下」的政策制定發展模式,反而是採取匯整多方意見的方式來制定及推動這個政策。

結論

科學考量對於政策決定來說仍然非常重要。科學不僅提供了核心的知識與有用的資訊給決策者,並且也擔任起連結決策者與公共參與者的角色。然而,從歷史的經驗來看,單獨參考科學意見的風險是相當高的。 而另一個海洋相關政策「GBRMPA」則反映出採取科學依據之外,其他各方面的考量,例如社會與經濟的因素也是同等重要的。總結來說,政策的制定是一個很漫長的過程,他應該要包含不同的面向並且找到一個最理想的方法來制定之。對決策者來說,需要考量多少面向,邀請多少專業類別加入將是一個相當具有挑戰性的關鍵課題。

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