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政策制定以科學意見做為單一參考,危險嗎?

活躍星系核_96
・2016/01/07 ・4554字 ・閱讀時間約 9 分鐘 ・SR值 593 ・九年級

作者 /「Hao有趣」(英國薩塞克斯大學 科學與科技政策 碩士 MSc Science & Technology Policy, SPRU, Uni. of Sussex)

活在現實世界與夢想不斷衝突的人生劇場裡,對科學內容本質有一點恐懼,但對科學政策又感到很有興趣,特愛漁業永續以及食物相關議題。

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Source: Roger Pielke Jr.’s Blog

許多人認為影響人類生活的政策僅需依賴科學證據與知識;但有另一些人認為非科學的考量也是必須的,因為決策者在這個民主社會裡應該要採納多元的聲音與意見。實務上來說,公眾意見經常成為政策制訂的參考方向。過度採納公眾意見往往倍受爭議,在科學證據和群眾意見之間究竟要如何取得平衡呢?

接下來的文章裡將以海洋政策為主軸來探討政策制定的流程。首先,從科學相關意見對於政策的重要性、知識的轉移與整合科學意見的困難度討論;接著,從一個歷史中的漁業失策「紐芬蘭鱈魚漁場」案例來探討僅參考單方科學意見制定政策的缺失。而第三部份,則藉由 MPA 也就是海洋保護區的設立(GBRMPA)來討論:將公共意見等其他非科學因素做為政策決議考量的重要性 ,最後下個總結。

科學意見對於政策決議的重要性

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Source: epthinktank.eu

遠從七零年代起,Lasswell (1971)、Brunner 以及 Ascher (1992)就已經指出現今社會中科學意見常被密切的做為政策決定的參考。 Graffy(2008)也指出「科學家對於建構公共認知、公眾論述與決策制定有本質上的貢獻」由此我們可以大致認同科學在政策的制定上扮演很重要的角色。Graffy 也聲稱在過去,科學提供了有效的資料(訊),這些資料可能可以概略性的提出可能會對社會上的人們或其生計的影響,也就是說科學意見可以是決策者的初步參考。

在 2000 年,Norse 與 Tschirley 的研究指出科學對於政策的幫助可以分為兩部分:第一是科學提供政策制定者藍圖般的概念,可在問題初期時有跡可循,以作為參考意見;其二是對於政策的有效性,例如可幫助預測對於社會的可能影響以及未來修改政策的監督與衡量。換句話說「科學」在政策制定的過程當中從頭到尾都應參與。

另一方面,科學資料與知識也有連結政策與公共參與的作用。Resnik 於 2011 年時指出「信任感」常建築於證據上,當科學家參與官僚體制提供知識、專家意見時,社會大眾會有比較大的認同感。這樣的現象尤其可以在針對新科技的政策中被發現,社會大眾寄託科學家以確定新科技可能會帶來的風險或優點。 總結來說,科學意見不僅僅是在政策擬定上給予制定者基礎的背景認知,更可以幫助連結社會大眾與決策者的橋樑。

科學意見作為單一政策參考的困境

Source: sciencediplomacy

即使我們已經知道科學意見的重要性,但仍然有許多的困難值得被討論。

在將科學應用到實務的過程當中,知識的轉移是一個很重要的問題。 2011 年時 Curran 等人對知識轉移(Knowledge Translation)定義為「從研究的結果應用於政策制定的過程」,而主要的步驟就是在於知識轉移的過程中認清並評估證據與採納辦法間的差距。 如果科學家所擁有的知識是很初階的、很概念化的,那麼決策者就無法將其應用於政策之中。也就是說,知識應該被轉化成可以讓人理解的資訊才得以被運用。

然而,在知識被轉化的過程當中 Henke 於 2002 年時曾指出政策制定者通常比較在乎能夠有快速的成果,這與科學是比較牴觸的,因為在驗證的過程當中,時間是品質管理很重要的因素。在漫長的知識轉移過程當中,不同角色有不一樣的責任,這也是困難的所在之處,導致政策制定上變得較為複雜。更何況,在許多時候研究領域與研究方向不見得完全符合政策的需求,溝通與參與便成為科學家與政策制定者間的催化劑。

然而兩者之間如果相互涉入其實是會有所阻礙的,學者 Graffy 在 2008 年時說到政策制定者通常對於科學所提供的含糊概念感到無力僅能做為「參考用」,而偏偏政策制定過程往往又有急迫的時間限制。這樣的困境可大致歸究於兩方人馬的認知失衡。決策者本身往往不具備專業的科學知識,並且不認為科學是自己應該具備的常識;而科學單位往往也有相似的問題:對科學單位來說,政策制定不在它們的專業範疇之內,而缺乏經驗也會導致他們在制訂政策的過程中產生焦慮。總結來說,如果科學所扮演的角色不是可被吸收的、甚至是不符時宜的,那麼,不僅政治家及科學家雙方之間無法取得共識,科學意見對於政策的制定也很容易淪為錯誤的意見。

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紐芬蘭漁場 Source: ictm2011

從漁業史中著名的例子「紐芬蘭鱈魚漁場」的浩劫,便可以知道錯誤的科學知識可能帶來多麼嚴重的後果。根據 Bavington 於 2010 年提出的報告,約莫在 19 世紀末到 1930 年代,漁業科學專注於單一魚種的總數,那是一個德國的科學家 Heincke 所倡議的。從那時候起,總體數量的考量以及生物經濟學成為漁業科學的研究主流,而當時的研究主要致力於最大化單一魚種的年捕獲量,這個概念是當時編列國際漁業相關法時的主要參考依據。

然而 19 世紀末的科學偏頗造就了 20 世紀末的慘痛。鱈魚一直是人們熱愛的海鮮,隨著漁業經濟規模越來越大,技術越漸成熟,紐芬蘭鱈魚紅極一時,該區鱈魚漁場快速的被開發,大把大把的鈔票被商人賺入口袋裡,政府也當然獲得了不錯的稅收,看似一個雙贏的局面。不料,漁獲量在攀至高點後突然銳減,之後能捕到的鱈魚越來越少。加拿大漁業與海洋部門不得不於 1992 年時頒布紐芬蘭漁場禁捕令,學者 Binkley 於 1995 年與 Corbin 於 2002 年都嚴正地指責,鱈魚魚場的崩壞以及迫不得已之下頒布禁捕令的捕救手段不僅僅造成了無可挽回的環境損失,更導致 4 萬人民失業。

Bavington 認為這場浩劫可以說是受到不健全的科學研究方向所致;過度相信單一科學意見的結果,決策者未能將漁夫、自然史學家等非科學觀察、意見當作政策制定時的參考,使得當時的政策制定時僅著重於漁業經濟的發展,其他因素皆不在核心考量之中。供予政府的漁業科學知識多半偏重於年漁獲量的變動而並非物種生活史的總體考量。這樣子的科學研究趨勢使政府、投資人致力於加速漁業經濟發展而沒有考慮到保育等其他的觀點。日復一日後,不同的研究視角出現、新的理論證明了先前主流的科學知識不健全。如此可以知道,科學考量如果被用於政策決定時的單一考量是非常風險的,畢竟,今日科學真理也可能在數年之後成為不健全的壞科學,實在不得不謹慎。

是否該將不同的考量納入考慮

在上面的例子中已經說明了政策制定如果只考量單一科學面向是不夠的。有鑑於此,其他層面的考量也是相當重要的,例如社會的參與等。 以下我們就用海洋環境保護區作為討論。

從科學角度來說,環境保護區可以維持資源並增進永續發展(Brown 等人 2001)。而科學議題如生物多樣性、生態保護等應該要被強調。 Brown 等人也提到在地居民的生計永續以及不同的環境發展策略都會受到水資源、土地利用、以及沿海環境的影響。 再說,Voyer 等科學家於 2012 年時曾提到從經濟與社會角度來看待規劃流程是必要的,通常來說設立環境保護區所影響到的層面相當的大、複雜且有爭議,評估自然保育與社會信念、社會傳統、社會觀點與措施都很重要,因為人與環境之間的微妙關係,不能僅考量單一面向。縱使科學意見可以提供基礎背景知識,來自於其他地方的公共意見也同樣對於政策制定有所幫助。如果預先考慮到來自不同地方的疑慮並且給予意見,決策者便可以在過程中納入不同專業的考量已獲得更高度的共識。

如果說要找出一種較好的方法來做為政策發展的模組,2009 年由英國學者 Millstone 所提出的「Co-evolutionary Model」(共同演化模式)應該是比較好的方法。他說:共同演化就是讓科學與非科學的考量應被相互依賴而不應該分別於各自的領域裡。

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Figure1. The model of co-evolutionary (Millstone, 2009)

在澳洲的「大堡礁海洋公園」(GBRMPA)計畫中,有四個被主要看重的議題:水質與海岸發展、漁業、旅遊休閒以及生態多樣性保育與世界遺產。從這四個議題來看,可以知道 MPA 的政策發展並不是只有環境相關,有更多更多的其他利害關係人參與。例如,從事家計型漁業的小家庭或是商業捕魚的業者會受到非常大的影響,其他從事海洋休閒產業的業者也會受到發展限制。我們也就可以知道,來自多方領域的意見有多麼重要。

2012 年 Voyer 所提及,為了在政策制定上能夠涵蓋不同的面向,GBRMPA 在 2003 年時執導了來自不同領域的分析計畫,並將該海洋保護區的草案呈給聯邦政府,這之中的分析就包括對於旅遊業、漁業等的影響以及海洋保護區對於社會以及居民的影響。

Figures2. MPA in Co-evolutionary model (Modified from (Millstone, 2009))

所以,確定成立「海洋保護區」是政策的最後目標,而科學意見想相當然爾會在這之中扮演很重要的角色,生物知識、生態狀況、環境議題等科學相關考量會被用來評估海洋保護區是否能產生有效的保護作用。然而,科學以外的風險考量也是同等重量,社會經濟的影響便是其中的一環,諸如漁業、旅遊業的業損等。

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澳洲大堡礁海洋公園 Source: GBRMPA

當時 GBRMPA 計畫舉辦了 600 場會議,包含了不同的區域與數千名的人參加。而總諮詢階段 GBRMPA 更發了 9 萬份協議書的手冊、在網站上有 7 萬 3 千次的點擊、接了 6 千通免費電話,透過電視、廣播以及印刷產生了 2000 多個媒體消息(Jago et al. Thompson et al. 2004)。從這個經驗裡,不難發現非科學意見在重大政策的決定過程佔有很重要的比例。從以上這個模型也可以看出有別於過去「由上而下」的政策制定發展模式,反而是採取匯整多方意見的方式來制定及推動這個政策。

結論

科學考量對於政策決定來說仍然非常重要。科學不僅提供了核心的知識與有用的資訊給決策者,並且也擔任起連結決策者與公共參與者的角色。然而,從歷史的經驗來看,單獨參考科學意見的風險是相當高的。 而另一個海洋相關政策「GBRMPA」則反映出採取科學依據之外,其他各方面的考量,例如社會與經濟的因素也是同等重要的。總結來說,政策的制定是一個很漫長的過程,他應該要包含不同的面向並且找到一個最理想的方法來制定之。對決策者來說,需要考量多少面向,邀請多少專業類別加入將是一個相當具有挑戰性的關鍵課題。

參考文獻:

  • BAVINGTON, D. 2010. From Hunting Fish to Managing Populations: Fisheries Science and the Destruction of Newfoundland Cod Fisheries. Science as Culture, 19, 509-528.
  • BROWN, K., ADGER, W. N., TOMPKINS, E., BACON, P., SHIM, D. & YOUNG, K. 2001. Trade-off analysis for marine protected area management. Ecological Economics, 37, 417-434.
  • CORBIN, C. 2002. Silences and lies: how the industrial fishery constrained voices of ecological conservation. Canadian Journal of Communication, 27, 7-32.
  • CURRAN, J. A., GRIMSHAW, J. M., HAYDEN, J. A. & CAMPBELL, B. 2011. Knowledge translation research: The science of moving research into policy and practice. Journal of Continuing Education in the Health Professions, 31, 174-180.
  • CURREY, K. & CLARK, S. G. 2010. Roger A. Pielke, Jr., The honest broker: making sense of science in policy and politics. Policy Sciences, 43, 95-98.
  • GBRMPA. 2011. How we currently manage the Great Barrier Reef. [Accessed 11 Feb 2002].
  • GRAFFY, E. A. 2008. Meeting the Challenges of Policy-Relevant Science: Bridging Theory and Practice. Public Administration Review, 68, 1087-1100.
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  • HOPPE, R. 2005. Rethinking the science-policy nexus: from knowledge utilization and science technology studies to types of boundary arrangements. Poiesis & Praxis: International Journal of Technology Assessment and Ethics of Science, 3, 199-215.
  • MILLSTONE, E. 2009. Science, risk and governance: Radical rhetorics and the realities of reform in food safety governance. Research Policy, 38, 624-636.
  • NORSE, D. & TSCHIRLEY, J. B. 2000. Links between science and policy making. Agriculture Ecosystems & Environment, 82, 15-26.
  • RESNIK, D. 2011. Scientific Research and the Public Trust. Science and Engineering Ethics, 17, 399-409.
  • THOMPSON, L., JAGO, B., FERNANDES, L. & DAY, J. 2004. Barriers to Communication– How these critical aspects were addressed during the public participation for the rezoning of the Great Barrier Reef Marine Park. unpublished report, GBRMPA, Townsville, Australia.
  • VOYER, M., GLADSTONE, W. & GOODALL, H. 2012. Methods of social assessment in Marine Protected Area planning: Is public participation enough? Marine Policy, 36, 432-439.

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《輝瑞登月任務》:人類如何拯救自己之資本敘事角度(正向意涵)

天下文化_96
・2022/04/15 ・4525字 ・閱讀時間約 9 分鐘

輝瑞 BNT 疫苗

之前臺灣熱議的 BNT 疫苗,其實是輝瑞與 BNT 合作的。核心技術由 BNT 開發,輝瑞承擔早期研發成本,如果沒有成功,BNT 不用還錢,如果成功,再從 BNT 的獲利中扣。

圖/Pixabay

這是人類史上第一支 COVID-19 疫苗,最早完成試驗、最早被英國 EUA 通過,也是最廣泛使用的疫苗之一。

這次人類快速的在遇到 COVID-19 疫情後,竟能前所未見的,在一年內研發出有效的疫苗,達成科技突破、大規模製造、大規模施打,這是一次很成功的「人類拯救了自己」的全球協作行為

人類如何拯救自己:四種敘事

究竟這個快速且高效的協作行為,是怎麼做到的?了解這個,我們才能對自己所身處的世界有更深的認識。天下文化這波引進的四本關於疫苗研發的書,剛好是四種不同的敘事。

所謂的敘事,就是描繪事情的方法。例如共產主義是一種敘事,民主自由論述也是一種敘事,各種主要宗教也都有自己的敘事。敘事是人類傳遞概念的方法,也是了解世界的重要架構,越多人相信的敘事,就越有力量。

這四本關於疫苗研發的書,其代表的敘事分別為:

  • 《疫苗商戰》:記者角度敘事
  • 《輝瑞登月任務》:資本敘事(股份有限公司敘事)
  • 《疫苗先鋒》:學者敘事
  • 《BNT 光速任務》:小型生技新創公司敘事

這些敘事,提供了我們不同的角度,去理解一次人類史上了不起的突破與協作。其中《輝瑞登月任務》所代表的資本敘事,可能是最容易被忽略,卻最值得我們帶著歷史感去閱讀的。

資本的正負面意涵

「資本」這兩個字,往往被認為有負面意涵,從馬克思對資本主義的批判,到今天普遍反商反財團的輿論,都是如此。

但就歷史的觀點來看,人類開始能以「股份有限公司」形式匯聚資本,並從事全球化商業貿易,是件很偉大的事,即使一開始有些不堪的過去,時至今日,卻成為支持全地球人類生存最重要的支柱之一。

生產食品的雀巢、生產日用品的聯合利華、生產晶片的台積電,全部都是以「股份有限公司」匯聚起來的資本。研發並製造出人類第一支 COVID-19 疫苗的輝瑞大藥廠,也是。

這本書,就是輝瑞以自己的角度,說明新時代的資本,是如何以對人類的終極關懷為動機,由單一公司發動,整合全世界的資源,鎖定適合的疫苗技術,為技術研發與供應商們承擔財務風險,用前所未見的速度,開發出產品、大量製造、全球配送的。

輝瑞故事的特殊之處

一般人可能會認為,「本多終勝」,有那麼多錢,當然可以做到。但事情並不是那麼簡單的,我們可以想想幾個問題:

  • 根據統計方法與時間不同,輝瑞通常都在世界前五大藥廠之內,有時還是世界最大藥廠。這麼大的藥廠,最怕毀滅性的公關事件,也希望能控制風險、減少股價波動。為什麼他們會選擇衝第一線做疫苗,而且把公司商標壓上去,而不是使用子公司或次品牌?畢竟新藥物失敗,或者臨床試驗成功,但在真實世界卻造成問題而下架的,在製藥界並不罕見。
  • 在這次的全球疫情,傳統疫苗大廠,如葛蘭素史克、默克、賽諾菲,都沒有自己的 COVID-19 疫苗產品,部分是因為研發失敗,部分是因為預測疫情可能如 SARS 一樣很快結束。為什麼輝瑞卻賭上了研發這條路?
  • 輝瑞總裁 Albert Bourla,也就是本書作者艾伯特·博爾拉,在 2019 年沒有疫情的時候,公司就已經給了 5.1 億新台幣的薪水。假如是你,在 2020 年疫情爆發之後,會怎麼做決定?是想說競爭對手都沒打算積極研發疫苗,其中必有詐,不要自己賭下去,燒掉公司的現金水位,成為唯一的輸家,乾脆好好打個安全牌,領個差不多的薪資就好?或者,你認為自己有獨到眼光,決定把全公司操到極限,拚一個歷史定位,失敗了被檢討,黯然下台也沒關係?

而且,本書作者艾伯特·博爾拉本人,並不是醫師或商管出身,而是獸醫出身。32 歲才加入希臘輝瑞,40 歲才移民美國,他的英文有著很重的口音。今天一家根基於美國的世界級跨國藥廠,真的這麼多元化了嗎?這樣世界級的企業,真的成為一個以人類福祉跟價值為驅動力的資本力量嗎?

Albert Bourla on why mRNA technology was “counterintuitive” to producing an effective vaccine/YouTube

光是這些問題,就很值得我們閱讀本書。帶著這些疑問去閱讀,也會增加很多閱讀樂趣!

阿特拉斯繼續扛

1957 年出版,說明企業家重要性的知名右派小說《阿特拉斯聳聳肩》,是在說如果這些商業力量逐漸消失了,世界將會崩潰,就像是扛起世界的阿特拉斯,如果決定聳聳肩,把肩上的地球放下來,那人類就慘了。

圖/Pixabay

《輝瑞登月任務》,就像是《阿特拉斯繼續扛》,而且是用這個時代的平等價值、多元實踐,在 65 年後更複雜的規範與監管與國際政治下,下定決心,繼續扛起全世界。

這次輝瑞的疫苗計畫,其標語是 Science will win. 科學終將勝利,但讀完全書,應該都能理解到,其隱而未顯的潛台詞是:「科學(當有輝瑞這樣的大藥廠資本支持時)終將勝利」。

Science Will Win / YouTube-Pfizer

新時代資本敘事:平等、多元、社會責任

我很享受閱讀這本書的過程,因為我曾懷疑過,以股東權益為基礎的股份有限公司,真的能夠與各種進步價值深度融合嗎?像是平等、多元、社會責任等價值,會不會與公司利益成長有本質上的衝突。而在兩劑 AZ 後,打了輝瑞 BNT 加強劑的我,讀了本書,也查閱了輝瑞破記錄的營業額成長(從 2020 的 417 億美金成長 92% 到 813 億美金),我個人很被輝瑞的這個新時代資本敘事打動!

單純的二分法,如左派跟右派、民主黨或共和黨、支持川普或支持拜登,可能已經不是很有效的敘事模式。

像是本書作者,作為第一代移民,書裡甚至有一章專門講平等,加上發布疫苗第三期試驗結果的時機又選在川普連任的美國大選之後,我們可能會猜,作者應該是偏民主黨的。但如果上網查,你會發現其實作者的政治獻金幾乎都是捐給共和黨,支持藥價自由。

這世界比二分法複雜得多,我們在不同的角色,會有不同的價值,在不同的議題上,也會與不同人合作。因此,一個以進步價值驅動的大型跨國藥廠,是可能的;一個拯救了世界的資本力量,也是可能的。

(對了,輝瑞之外,AZ、BNT、莫德納,也都是公司,也都是資本力量。)

一些本書的限制

最後,說說缺點。這本書當然是有缺點的,或者我們該說「特點」。

首先,本書作者畢竟是輝瑞的執行長,你可以想像,輝瑞的法務跟公關絕對是看過全書「好幾遍」,修掉各種可能的法律糾紛與公關問題。所以,我們不用期待他會公開批評誰,或詆毀誰,事實上全書連負面語句都很少。不過,作為一個讀者,知道這樣的前提後,學會從他對不同政治人物與公司的評論,從委婉程度不同的語句中,去推敲作者與輝瑞公司對特定政治人物或公司的好惡(如:川普、川普女婿庫許納、友商莫德納等),也是很有意思。

其次,雖然有專章介紹以色列與輝瑞的合作,但作者避談以色列的疫苗價格、不提納塔雅胡低迷的支持率可能是他高價買疫苗並送出全國病歷資料的動機只談以色列想送巴勒斯坦疫苗卻沒提到與巴勒斯坦之間的戰爭。可以理解的是,書要代表公司,這部分捨去我可以接受。相關資訊,有在追國際新聞的,大概都知道。

最後,全書沒有提到臺灣 BNT 疫苗的爭議,因為 BNT 事前就把中國與台灣的研究開發權與經銷權賣給了上海復星,而這部分是輝瑞無法介入也不適合介入的。作者一定知道這個爭議,應該也有他自己的想法,但最後並沒有出現在書中,這畢竟是一個「講得好沒有賞,得罪人會出事」的主題,期望值為負,完全不提當然是個合理的決定。

總之,本書提供了一個跨國企業與 CEO 的視角,如何用資本力量研發人類第一支 COVID-19 有效疫苗,光是這點就值得看,也是本書的主要意義。那些更為尖銳的話題,就留待更多的優秀記者,替我們挖掘了。

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