生態短片：高美溼地

本文由 環境部 委託，泛科學企劃執行。 

政策環評是什麼，跟一般環評差在哪？

隨著公共建設的規模越來越大，傳統的環境影響評估（EIA），難以應對當今層層疊疊的環境議題。當我們評估一項重大政策時，只看「單一開發案」已經不夠，就像評估一棵樹，卻忽略了整片森林。因此，政策環境影響評估（SEA）應運而生，它看樹，也看森林，從政策的角度進行更全面的考量與評估。

與只專注於「單一開發案」的個案環評不同，政策環評更像是一場全面性的檢視，強調兩個核心重點：「整合評估」與「儘早評估」。簡單來說，這不再是逐案評估的模式，而是要求政府在制定政策時，就先全面分析可能帶來的影響，從單一行為的侷限中跳脫，轉而聚焦在整體影響的視角。無論是環境的整體變化，還是多項行為累計起來的長期影響，政策環評的目的就是讓這些潛在問題能儘早浮現、儘早解決。

除此之外，政策環評還像是一個大型的協商平台，以永續發展為最高指導原則，公開整合來自不同利益團體、民眾與各機關的意見。這裡，決策單位不再只是單純的「評分者」，而是轉為「協調者」或「仲裁者」，協調各方的意見看法在這裡得到整合，讓過程更具包容性。

政策環評並沒有所謂的「否決權」，而是側重意見的蒐集與整合，讓行政機關在政策推動時，能更全面地掌握各方意見。政策環評旨在建立系統化、彈性的決策評估程序（包含量化、特徵化等評估方式），也廣納社會面或民眾滿意度等影響因子，把正式與非正式的作法一併考量進去。再來，決策程序中能層層檢討、隨時修正，也建立了追蹤機制和成效評估標準（如環境殘餘效應、累積效應等），透過學習來強化決策品質與嚴謹度。就像一場球賽，隨時根據變化、調整策略。

這樣的制度設計，就非常適合離岸風電這類規模大、跨區域、影響層面廣泛的能源政策評估，讓我們可以在政策推動初期就想到整個工程對環境、產業發展與社會的諸多影響，也為後續政策執行奠定更穩固的基礎。

離岸風電為何需要的是政策環評？

離岸風電是能源轉型的重要策略之一，但這不是只在某塊空地上架幾個風車，而是要在廣闊的大海中進行大規模建設，牽涉的不僅是發電，還涉及海洋保育、航空交通、水下文化資產等議題，更與當地漁民的權益息息相關。

這樣的大型離岸風電工程，因海洋環境的風險和不確定性極高，很容易讓人擔心生態影響。如何在海洋生態保護和綠能發展之間找到平衡點？這就需要政策環評的把關，從多方檢視這些複雜的挑戰，確保政策推行既能穩妥，又能達成發電目標。

2016 年 3 月，經濟部自願提出「離岸風電區塊開發政策評估說明書」，是臺灣首次針對再生能源政策所進行的政策環評。根據這份評估說明書，政府將採分期公告、逐年檢討的方式，每三年開放 0.5~1 百萬瓩（GW）的電量額度鼓勵業者投入開發。當時環保署（現為環境部）歷經九個月召開 2 次意見徵詢會議，蒐集環評委員、專家學者、相關機關、民眾等意見，最終於同年 12 月的環評委員會作出徵詢意見。這些協商和檢討的過程，讓政策「名正言順」，得以充分顧及各方利益與生態平衡。

共通性環境議題與因應對策

在「離岸風電區塊開發政策評估說明書」中，環評會議盤點了開發過程中共通的環境議題。

首先，對於海洋生態保育的重點，特別是對中華白海豚的保護。環評會要求風機基座必須距離白海豚棲地1公里以上，以減少對其生態的干擾。實際上，這項規範在後續的實務執行中更為嚴格，例如，福海二期示範風場已退縮到 2.5 公里外，臺電二期風場甚至退到 4.2 公里外，顯示政策環評確實發揮了實質作用。此外，針對施工期間的聲音干擾，要求施工需有 30 分鐘以上的打樁緩啟動時間，並限制聲量不得超過 180 分貝等。

針對鳥類保育，政策環評也訂立了具體規範。其中，包括風機之間必須留設 500 公尺以上的鳥類穿行廊道，並在施工期間避開每年 11 月至隔年 3 月的候鳥過境期。同時，為確保這些措施確實生效，工程方也被要求設置「鳥類活動監測系統」，持續追蹤、評估風場對鳥類的影響。

此外，環評會也確立了「先遠後近」的開發原則，要求優先開發較單純的航道外側區塊，待累積足夠經驗及相關資料後，再進行近岸區域的開發。這項原則考量了近海生態系的複雜性，也顧到養殖漁業的漁民權益，展現出政策環評在平衡發展需求與環境保護上的價值。

新一代的審查機制：達成能源轉型及環境保護雙贏

為提升環評效率並確保審查品質，環境部參考過去離岸風電審查經驗，制定「風力發電離岸系統開發行為環境影響評估初審作業要點」，建立了全新的二階段審查機制。

這套新機制分為兩個階段。第一階段，就像「初步檢查」，由環境部依照檢核表進行初審，並由環評審查委員會執行秘書邀集 2-5 位環評委員進行初審，通過第一階段初審之業者，可取得經濟部遴選資格，其初審結果有效期為兩年，必要時可申請展延一年。接著進入「第二階段」，開發單位檢附目的事業主管機關核配的容量證明文件等資料，提供更詳細的環境影響說明書以進行實質審查。

檢核表明確規範了 15 大項審查事項、112 項檢核項目，涵蓋開發案的全生命週期。

在工程面，包含風機及海上變電站基礎設置、海域電纜路線規劃、陸域設施工程等硬體設施的規範。其中，風機基礎設置必須避開海岸保護區、河口、潮間帶等環境敏感區域，且須進行地震危害度分析。海域電纜部分，除特殊情形外，埋設深度至少須達 1.5 公尺，且不得跨越中華電信海底電纜 1 公里的範圍。

環境保護上，檢核表則對施工噪音管制訂立了明確標準。舉例來說，打樁期間警戒區 750 公尺範圍內的水下噪音不得超過 160 分貝，且必須全程採用最佳噪音防制工法。同時，每個開發案或聯席審查的風場，同一時間內只能進行一支基樁施作，而日落前一小時到日出前也不得啟動新的打樁作業。

環境監測計畫更是檢核表中的重點，分為「施工前、施工期間、營運期間」三階段，每個階段都規定了詳細的監測要求（包括海域底質監測、水下噪音監測、鯨豚目視監測等）。以鯨豚監測為例，每年需執行20趟次，四季中每季至少執行 2 趟次。此外，所有監測數據都必須上傳至環境部「環保專案成果倉儲系統」（https://epaw.moenv.gov.tw/）供各界查閱。

這套標準化的審查機制不僅解決了「同一風場可能有多家廠商重複調查或審查」的資源浪費，也透過明確的檢核項目，讓開發單位在規劃階段就能掌握更具體的環境保護要求。不僅如此，該機制亦確保了環境保護標準前後一致，避免不同案件之間標準不一。

結語

透過新的審查機制，環境部正積極推動再生能源開發案的環評審查作業，在提升行政效率之餘，也確保環境影響評估的品質，支持臺灣的離岸風電開發及國家能源轉型政策，也做好把關。藉由標準化檢核表和二階段審查制度，期待能在推動能源轉型的同時落實環境保護。

為確保制度能持續精進，環境部每半年至一年會進行制度檢討，並持續公開所有環評書件於「環評書件查詢系統」（https://eiadoc.moenv.gov.tw/eiaweb/）。此外，環評會議召開前一週，也必須在指定網站公布開會訊息，讓民眾能申請列席旁聽或發表意見。透明化措施一方面展現了政府推動永續發展的決心，另一方面也確保全民能共同參與監督離岸風電的發展過程。未來，這套制度將在各界的檢視與建議中持續完善，為臺灣的永續發展貢獻心力，發揮環評作業的最大效益。

本文由 國家通訊傳播委員會 委託，泛科學企劃執行。 

以為鍵盤俠天下無敵？小心一個不留神就觸法！人們常忽略「網路並非法外之地」這個重要事實。不只現實生活中的法律同樣適用於網路空間，隨著科技發展，更多應網路特性而生的法律規範也相繼出現。從基本的言論自由到隱私權保護，從智慧財產權到國家安全，法律體系正全面性地回應數位時代的種種挑戰。

在臺灣，網路上的言論自由權利源自《憲法》第 11 條的明確規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」釋字第 509 號則指出，「國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。」網路快速傳播的特性放大了言論的影響力，而大法官的解釋將言論自由的邊際刻畫得更明確，這在數位時代裡顯得格外重要。

網路上的性、暴力與未成年保護

顯然言論自由並非是毫無限制，2023 年 11 月的一起案件就展現其中一種界線的樣貌。當時，一名 36 歲男子將他和網友在網咖的性愛影片上傳至推特，還寫下「《網咖包廂實戰計 1》我跟某公司 OL 戰鬥」等文字。這段影片一經發布，當事女子立即採取法律行動。最終，法院依其以網際網路「供人觀覽猥褻影像」的罪名，判處該名男子拘役 30 日，得易科罰金。這個判決清楚說明了，即便在虛擬空間，散布猥褻影像仍須承擔實質的法律責任。

特別是在保護未成年人方面，法律的規範更加嚴格。《刑法》第 235 條明文禁止散布、播送或販賣猥褻物品，無論形式是圖文、聲音還是影像。而《兒童及少年性剝削防制條例》第 36 條更進一步禁止任何形式的兒童色情製品被製造、散布和持有。2019年彰化縣曾層發生過這樣一起案件：一名陳姓中年男子將9歲女童帶往居所，不僅強迫她觀看色情影片，還對她進行猥褻行為，甚至將過程上傳至 Google 雲端。儘管他後來試圖以資助女童就學表達悔意，法院仍以加重強制猥褻等罪，判處他 4 年 4 個月有期徒刑。

不實言論的散布同樣可能觸犯法律。2021 年 9 月爆發的「台大狼師案」就是一個警示。一名女大生在網路上指控教師誘騙她發生關係並傳染性病，幾個月後又指控對方對她進行強制性行為。當她提出告訴時，檢方卻查無性侵事實，加上她反覆的說詞，不僅性侵告訴失敗，還因誹謗罪反被加重判刑。

當駭客、間諜都轉戰網路戰場

2013 年，一名退役空軍上校赴陸經商時被情治單位吸收，返台後透過人脈網絡發展組織、刺探軍事機密，並以空殼公司掩護非法報酬，這個情報網持續運作了 8 年之久。

在涉及國家安全的議題上，法律的態度更是嚴厲。根據《國家安全法》第 2 條的規定，任何人都不得為境外敵對勢力及其控制的組織、機構進行資助、主持、操縱、指揮或發展組織，更不能洩漏、交付或傳遞公務機密，違反者將面臨嚴厲的刑事處罰。《刑法》規定，意圖破壞國體、竊據國土，或以非法方法變更國憲、顛覆政府者，處7年以上有期徒刑，首謀更要判處無期徒刑。

抄襲與轉貼的邊界在哪裡？

在智慧財產權的保護上，臺灣也經歷了數位時代的轉變。台灣第一個網路著作權相關判決，就發生在傳統出版與數位平台的碰撞之中。南方社區文化網路負責人陳豐偉等三人在中山大學 BBS 上發表的文章，未經同意就被《光碟月刊》收錄在隨刊光碟中發行。三人向台北地檢署提告後，《光碟月刊》發行人兼總經理黃俊義被判處七個月有期徒刑，緩刑三年。這個判決為數位時代的著作權保護樹立了重要典範。

近年來，影音平台的著作權爭議更趨複雜。2022 年，知名 YouTube 頻道「觸電網」就因為片商車庫娛樂檢舉七十多支未經授權的影片，導致經營 12 年的頻道被迫下架。車庫娛樂透過律師聲明，這是針對「未經合法授權影音內容」的標準處理，並表明將追究民事與刑事責任。

受害了怎麼辦？申訴管道報你知

當我們在網路上的權利受到侵害時，可以根據侵害類型尋求不同的救濟管道。最基本的言論自由權利受到侵犯時，可以先向社群平台提出檢舉。若遇到更嚴重的情況，如散布猥褻影像、非法性私密影片等，除了平台檢舉外，還可以向警方提告，或是尋求衛福部「性影像處理中心」的協助。

在面對網路霸凌、不實言論時，可以向台灣事實查核中心、MyGoPen 等組織求助，協助澄清真相。若發現有害兒少身心健康的不當內容，則可以向 iWIN 網路內容防護機構提出申訴。這個由國家通訊傳播委員會支持的組織，會在受理後進行查核、轉介業者改善或依法處理。

智慧財產權的侵害在網路時代極為常見，就像「觸電網」遭片商檢舉下架的案例。這類情況可以透過平台既有的著作權保護機制處理，情節嚴重者也可以提起民事訴訟要求賠償。若發現可疑的廣告或不公平交易行為，則可以向公平交易委員會檢舉；若是特定領域的違規內容，則應該向各該主管機關反映，例如藥品廣告歸衛福部管轄、證券期貨廣告則由金管會負責。

網路時代的法律規範正不斷演進，從個人隱私到國家安全，從言論自由到智慧財產權，每個面向都在尋求數位環境下的最佳平衡點。作為網路使用者，我們必須理解並遵守這些法律界線，同時也要懂得運用各種救濟管道保護自身權益。唯有每個人都清楚了解並遵守這些規範，才能共同營造一個更安全、更有序的網路環境。

• 文／陳佳微
• 上集：〈黑面琵鷺的度冬天堂（上）：飯匙鳥從哪裡來又往哪裡去？〉

在大家努力普查、保育及研究下，黑面琵鷺族群數量終於從「極危」逐漸恢復，來台度冬的隻數也越來越多，其中的主棲地就在台南七股。為什麼台南能夠年年吸引大量黑面琵鷺前來呢？

黑面琵鷺出現在台南的紀錄可以從 30 年前細數起。

當時「曾文溪河口新生地開發計畫」工程才剛開工，一位鳥類觀察家注意到，在預計開闢成海埔新生地的圍圈內，棲息著一群大嘴巴的白色大鳥。然而，當時沒有人知道牠們是珍稀鳥種，直到 1985 年又有人在那片溼地沼澤發現牠們，才確認是黑面琵鷺。

爾後至今，那片由堤防圍起的感潮泥灘地成為了黑面琵鷺每年冬季必訪的棲息地。這片約 300 公頃的溼地後來被稱作「主棲地」，於 2002 年被台南縣政府公告為「台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺野生動物保護區」，並在 2009 年 12 月 1 日由農委會特有生物研究保育中心接管當時的「黑面琵鷺管理中心」，後更名為「黑面琵鷺生態展示館」，積極整合民間團體和政府的力量，擔任起維護管理當地生態資源及對外推廣保育觀念的角色。

台江地區是台灣西南部沿海由沙洲與陸地圍成的潟湖，曾經是一座可以停泊多艘海船的海灣，現在多已淤積、填海陸化為溼地或魚塭。溼地生態十分豐富的台江地區隨著地區發展，陸續開發了重劃區和工業區，但在關心環境的人們努力推動下，逐步規劃了兩塊野生動物保護區（四草及曾文溪口北岸），並有多塊溼地陸續被遴選為台灣的國際級與國家級溼地（台江地區的曾文溪口、四草及七股鹽田、鹽水溪口等溼地），也終於在 2009 年 12 月成立台江國家公園。

最吸引黑面琵鷺的度冬天堂

台江獨特且多樣的溼地環境，加上周圍的魚塭和廢晒鹽田，提供生物豐富的食源與棲息場域，也吸引了許多水鳥和候鳥停棲或過境。台江國家公園的濱海陸域範圍可分成曾文溪以北的七股區和以南的安南區，包含七股潟湖、七股重要野鳥棲地、城西溼地景觀區（鹿耳門）、高蹺鴴保護區、原安順鹽田以及四草溼地等，海域範圍則至澎湖縣的東吉嶼。

台江國家公園設立了六種分區，除了著重保育的生態保護區，還有著重歷史保存的史蹟保存區。另外，一般管制區包含了不少魚塭區，這也是台江和國際上其他黑面琵鷺熱點較為不同之處。

若穩定的棲息環境是牠們是否會持續造訪的其中一個關鍵，那充足的食源就是能否吸引更大量族群前來度冬的因素。

台南的魚塭型態多為淺水型或一年型，養殖物種以虱目魚和文蛤為主，在冬季時通常是休養的狀態，而這正是黑面琵鷺大快朵頤池中雜魚的好時機。溫暖少雨且受到保護的群棲地，以及鄰近魚塭所提供的豐富食源，就是台南之所以能成為黑面琵鷺極重要度冬棲息地的原因。

永遠的天堂？或是危機暗藏？

即使台南一直是黑面琵鷺數量最多的度冬地，其年間的數字減少或低於全球成長率時，都還是會引起不小騷動。尤其在 2017～2018 年的全球年變化為零時，台南的紀錄卻減少了 545 隻（年差距 -30.1%），雖然台灣其他地區的數量有增加，但台南此次數量變化的情況也使隱憂浮現：這是否代表可乘載的族群量已經達到了飽和？抑或是環境變遷所致？這些都還有待更多的觀察才有辦法釐清。

2007 年，新聞報導有一隻黑面琵鷺因誤食死魚，被診斷肉毒桿菌毒素中毒，之後每兩三年間大致都會有數隻黑面琵鷺被救治，也有些個體是因虛弱或受傷而倒下¹⁶。由於截至目前為止，發生的多為少數個體，故此隱憂僅需加以觀察和增加救援即可。

遊蕩犬隻的問題也不能忽視且常常無法根治。2019 年就頻傳流浪犬追逐騷擾頂山黑面琵鷺的消息，擔任黑琵調查員的台南市生態保育學會副總幹事黃永豐表示：「兩年前就有觀察到流浪犬追逐騷擾黑面琵鷺的紀錄，但件數不多，今年追逐攻擊事件增加，懷疑是來自同一群野狗。」不僅頂山，七股主棲地和四草等地也曾傳出野狗追逐黑面琵鷺的事件。地方政府應避免棲息地受到干擾，並提升黑面琵鷺在台度冬的安全性，讓台灣成為真正的度冬天堂。

環境開發、魚塭轉型都可能對棲地造成巨大改變

上述多為小規模或個案問題，而對族群影響最深遠的絕大多數是棲地的改變，像是棲地及周圍的開發、環境汙染、魚塭轉型等，都可能衝擊黑面琵鷺的族群數量。

台灣政府近年來積極推動綠能，其中包含在魚塭和溼地上設置光電板。此計畫遭到當地漁民和保育人士抗議，擔憂此開發會影響黑面琵鷺到當地棲息。

特生中心副研究員洪夢祺指出：「一般推測架設光電會影響水鳥的棲地選擇，但這些潛在疑慮仍缺乏具體資料。我比較擔心的是食物來源，尤其是晒池模式會因光電而改變。」

此段話也帶出了七股正面臨的另一個轉變：魚塭轉型。冬季將魚塭池水抽乾，進行晒池消毒是當地許多養殖魚塭的慣例，此時降低的水位適合黑面琵鷺覓食。然而，近年越來越多魚塭改為「長年深水養殖魚塭」及「季節性養殖魚塭」，此兩類型的魚塭不會在冬天進行晒池並持續維持深水位，因此可利用的魚塭就減少了。

魚塭利用的轉變，若再加上光電設施的設立，將會使七股的黑面琵鷺族群遭受更大的衝擊。因此應避免未經詳細評估、忽略生態成本所進行的開發，許黑面琵鷺一個安定的度冬天堂。

參考資料：

1. Cresswell, W. 1994. Flocking is an effective anti-predation strategy in redshanks, Tringa totanus. Animal Behaviour 47:433-442.
2. Lee, P. F. et al. 1995. Wintering habitat characteristics of Black-faced Spoonbill (Platalea minor) at Chi-Ku, Taiwan. Acta Zoologica Taiwanica 6(1):67-78. 1995.
3. Milton W. Weller 1999, Wetland Birds: Habitat Resources and Conservation Implications, 113-165.
4. Rogers, D. I., Battley, P. F., Piersma, T., Van Gils, J. A., and Rogers, K. G. 2006a. High-tide habitat choice: insights from modelling roost selection by shorebirds around a tropical bay. Animal Behaviour, 72(3), 563-575.
5. Rosa, S., A. L. Encarnação, J. P. Granadeiro, and J.M. Palmeirim. 2006. High water roost selection by waders: maximizing feeding opportunities or avoiding predation? Ibis 148:88-97.
6. Yu, Y.T. 2003, The International Black-faced Spoonbill Census 2019, The Hong Kong Bird Watching Society.
7. Yu, Y.T. 2019, The International Black-faced Spoonbill Census 2019, The Hong Kong Bird Watching Society.
8. Yu, Y.T. and C. Swennen 2004. Habitat Use of the Black-faced Spoonbill. Waterbirds, 27(2):129-134
9. 台江小百科。2014。台江國家公園。
10. 王佳琪。2000。台南七股地區黑面琵鷺（Platalea minor）度冬之日間活動模式。台灣師範大學生物學系學位論文。
11. 王穎。2015。104 年度台江國家公園黑面琵鷺族群生態研究及其棲地經營管理計畫。台江國家公園管理處委託研究報告。
12. 邵心杰、陳逸民報導。2007。黑面琵鷺　再傳肉毒桿菌中毒。自由時報。
13. 陳璽安報導。2018。全球黑面琵鷺調查　台灣減少 400 隻。台灣動物新聞網。
14. 陳文姿報導。2019。魚塭、水鳥、食物戰　當光電板遇上黑面琵鷺　面積總量成關鍵。環境資訊中心。
15. 楊金城報導。2019。台南七股 10 多流浪犬追逐黑面琵鷺　保育現隱憂。自由時報。
16. 蔡文居報導。2018。又有 2 隻軟腳送醫　瀕危黑面琵鷺陷危機。自由時報。
17. 關於黑琵。2013。中華民國台江國家公園管理處。

本文亦刊登於臺灣國家公園生物多樣性資料庫

• 責任編輯／竹蜻蜓