誰發了災難財？巨災後的經濟活動轉移

本文轉載自「研之有物」，為「中研院廣告」。

• 採訪撰文｜田偲妤、王怡蓁
• 責任編輯｜田偲妤
• 美術設計｜蔡宛潔

震盪整個台灣的巨響

1999 年 9 月 21 日凌晨 1 點 47 分，一場芮氏規模 7.3 強震將眾人從睡夢中驚醒。震央位於南投縣集集鎮，主因是車籠埔斷層逆向抬升導致全臺多處災情慘重，史稱九二一大地震。

中央研究院「研之有物」專訪院內社會學研究所林宗弘研究員，他與國家地震工程研究中心、國內外學者攜手合著《巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性》統整臺灣 20 年來地震科學研究成果，記錄受災社區的重生故事。一起了解這場世紀強震，如何促使臺灣災害科學與政策改革向前跨出一大步！

地震災害中隱藏的風險

地震可說是最致命的天災，1989 至 2019 年間，全球前 25 起死亡人數最多的災難，地震就佔了半數以上。而臺灣更是好發地震的高風險區，根據全球地震模型估計，臺灣幾乎全島都有地震風險，在全球地震危害度排行上名列前茅。

其中，九二一地震是臺灣二戰後最嚴重的震災，導致 2444 人不幸罹難、近 11 萬戶房屋全倒或半倒，財產損失超過新臺幣 3 千億。

難以預測的地震造成生命財產的一夕損失，如再加上人為缺失、制度不健全，以及社會本身的貧富差距、階級與族群不平等因素，將加劇災害的嚴重程度。

為防範悲劇再度發生，中研院社會學研究所研究員林宗弘，與國家地震工程研究中心劉季宇博士、國家災害防救科技中心前主任陳亮全教授、師大環境教育研究所林冠慧教授等共同作者，參考聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）多篇文獻，採用包含以下 4 組風險因子的「風險函數」來評估震災隱藏的各種風險。

風險＝

f (危害度 (hazard,+), 暴露度 (exposure,+), 脆弱度 (vulnerability,+), 韌性 (resilience,-),…)

究竟臺灣面臨哪些受災風險與制度缺失？人們如何走出地震陰霾？面對災難我們還可以做什麼？讓我們從 4 組風險因子出發，深入發掘問題癥結！

傷亡主因：無法承受地震的建築物倒塌

地震發生時，我們最先感受到的通常是房屋的晃動。如房屋無法承受震度而倒塌，還是地震引發火災、山崩或土壤液化等災害，都將導致民眾生命財產的損失。

「危害度」與「暴露度」是從地震造成的各種災害，探討如何減緩災害對生命財產的衝擊程度。

九二一地震發生後，全臺的死亡與重傷案例高達 87% 至 96% 是建築物倒塌所致，其中又以「集合住宅」的死傷最為嚴重。

以臺北東星大樓為例，雖然離震央遙遠，卻傳出房屋全倒，造成 73 死、138 傷、14 失蹤的嚴重災情。為何集合住宅會發生大量死傷？這跟臺灣長期落後的法規有關。

「很多制度改革都是被災難推著走的」，林宗弘指出問題癥結。1970 年代以前的建築規範主要沿用日治時期的法規，落後的法規趕不上日新月異的建築技術，更難以規範黑心建商，直到 1964 年白河地震發生後，才刺激政府推出新的建築規範。

然而，70、80 年代正好是臺灣經濟起飛的時期，大量湧入城市的移居人口有高度的居住需求，許多倉促興建的公寓大樓在法規不健全的情況下相對脆弱。

此外，民間還存在許多故意或無心的違法情事，例如黑心建商偷工減料、民眾因風水或生意需求而打掉樑柱等，建築結構的破壞升高了受災風險。

不幸的是，根據國家地震工程研究中心等機構的初步調查，至 2022 年第 2 季，臺灣興建達 30 年以上的老屋數量已超過 460 萬戶，其中隱藏不少危老集合住宅，但礙於產權複雜、都更不易，是防災工作中急待解決卻也最棘手的問題！

如果民眾無法接受拆除危老房屋，還有其他替代方案嗎？國家地震工程研究中心邱聰智博士等研究發現，「危老補強」是大樓管委會、多數民眾較能接受的折衷方案，可在房屋既有結構下進行耐震補強，費用比重建便宜許多。

可惜在建築師簽證、檢驗或補強成本無人願意承擔的情況下，立意良善且成本低廉的危老建築補強政策，尚缺乏激勵民眾參與的制度創新，是目前防災制度上相對弱勢、值得持續思索對策的一環。

創傷心靈的重建

地震不僅震垮房產，還揭露人心脆弱無助的一面，對於社會弱勢族群來說更是雪上加霜。

風險因子之中的「脆弱度」、「韌性」帶我們檢視災民所處的社會、經濟與身心條件，探討如何發揮人際網絡相互扶持的力量，緩解社會不平等加劇的受災風險。

其中，災後的心理復健長期遭到漠視，面對親友驟逝、身體傷痛、家園破滅且頓失經濟依靠等變故，災民得承受排山倒海的身心壓力，需要專業人士適時伸出援手。

臺大心理系吳英璋與陳淑惠等教授看見九二一災民的需求，成立「臺大 921 心理復健小組」，並號召其他院校的心理學家、臨床醫師與社工人員積極投入救災。

1999 年的臺灣社會仍對「災難與創傷心理學」相當陌生，小組成員抱持從做中學的精神累積經驗，開啟了臺灣災難心理衛生元年。

主要服務據點位於受災最嚴重的臺中東勢，由多位臨床心理博士開設「東勢 921 災後身心聯合門診」，也投入在地種子教師的培訓工作，傳授篩檢高危險族群、輔導孩童因應災難創傷的方法。

許多心理輔導人員更陪伴失依孤兒成長，參加孩子們的畢業典禮、婚禮，建立如同親人般堅定的情誼。

災民最常諮商的主題中，有 72% 是因震災而產生的身心症狀、家庭經濟困境，屬於創傷後壓力疾患之一。國際上對於災後心理復原有 5 項介入原則：安、靜、能、繫、望，如今已成為國內因應疫情、公安災難的主要介入策略。

在 5 項心理介入原則中，「能」指的是「促進效能感」，引導災民重新察覺自己有調節情緒、處理人際關係、修復財產與接受職業訓練等能力，有助災民逐步重返正常生活。

而「繫」則是指「促進聯繫感」，協助災民獲得與所愛者、社交族群的聯繫，從中找到解決問題、接納情緒、分享創傷經驗等支持管道。

研究團隊分析九二一震災村里追蹤資料後發現，東勢在震災後 20 多年間，是災區自殺率最低的鄉鎮，證實社區緊密的人際網絡、專業的心理諮商與陪伴，有助降低社會脆弱度、強化災後復原韌性。

災後重建——社區營造的集體力量

社區營造也是災民展現生命韌性的案例之一。過去有人質疑社區營造對災區重建的效益，但林宗弘等學者實際比較南投埔里 33 個里 1999 至 2012 年的家庭平均所得後發現，農村重建和社區營造補助同時投入的里，平均家戶所得明顯提升。

社區營造的目標在於發掘地方資源、發現新價值，提升社區的自信與自主性，為災後重建注入活水。而農村聚落的重建補助主要用來修復硬體設施，缺乏創造新產業價值的作為，也無法留住青壯年人口。

南投縣埔里鎮的桃米社區即是經典的災後創生案例。在九二一地震前，桃米社區是埔里鎮最窮的村里之一，震災重建後卻成為當地 33 個里中，平均家庭所得排行前 5 名的村里，擁有著名的紙教堂與生態園區，吸引每年多達 40 萬遊客造訪。

究竟桃米社區如何成功翻身？關鍵在於社區營造帶起的三層面連結：

內部組織由下而上動員、外部組織跨區交流合作、國際資源跨國援助

桃米社區在災後，由行政院勞工委員會「以工代賑」計畫支付基本工資，鼓勵居民投入家園重建與社區營造工作。

長期與社區合作的新故鄉基金會，也與特有生物研究保育中心、世新大學觀光系合組區域活化運籌團隊，協助居民學習當地生態知識、發展生態旅遊，並於 2001 年啟動生態旅遊試營運，讓「桃米生態村」日漸廣為人知。

2008 年，在新故鄉基金會廖嘉展先生等人的牽線下，日本鷹取紙教堂落腳桃米社區。這座教堂是日本名建築師坂茂為阪神大地震災民所建的精神地標，而神戶災區也在九二一地震後捐贈近千戶組合屋給南投縣。

紙教堂的移地重建不僅展現了人性普世的友愛光輝，新成立的紙教堂新故鄉見學園區，更是結合軟硬體綜效的社會基礎建設，在五年內為社區創造 1.3 億產值、近 200 個就業機會，成為九二一災後復興的象徵。

社會互救！強化韌性應對未來的災難

從 4 組風險因子綜合歸納出潛在的震災風險後，再從歷史制度論分析國家與社會關係對防災制度演化的影響可知：

如果國家與公民社會皆具備動員能力，且願意化解利益分歧、共同投入防救災，將可強化制度韌性，減少下一次震災的風險。

例如在九二一地震後，政府與民間在撤離與搶救政策改革、公有基礎設施與建築補強重建方面，展現較強的制度韌性，從而推動《災害防救法》的立法，在災害發生後能較有系統、有法源依據地實施緊急應變措施，包含動員軍隊、徵用民間機具等。

林宗弘對於震災搶救過程記憶猶新，九二一地震發生時他剛好在成功嶺服役，從事救災物資的運輸補給工作。當時消防署的救災分工尚不完備，再加上許多消防單位也被震垮，屋漏偏逢連夜雨，導致最初的救災工作不是很系統化地進行。

九二一地震讓救災工作獲得重視，後來的桃芝颱風、莫拉克颱風也強化了風災與水災的救災經驗，臺灣現在的救災工作已提升到國際水準。國家及民間力量能在短時間內投入撤離與搶救作業，並提供緊急醫療、臨時安置、心理重建等服務。

然而，還是有一些問題是目前國家與民間都難以解決的，例如危老建築存在很高的暴露度風險，如不進行都市更新或建築補強，難保不會成為下個災難現場。

雖然中央政府有推動國土規劃政策，但都市更新是地方政府職權，需要地方行政單位的積極介入，否則將陷入民間業主與營建財團的利益衝突，使都更停頓或變質。

四面環海的臺灣位處地震帶、颱風必經路徑上，也是全球貿易與交通要衝，導致我們難逃地震、颱風、疫情三大災難的襲擊。惟有掌握各種潛在風險、了解當前的強項與弱勢，才能從國家政策與公民網絡著手，做好面對下一場災難的萬全準備！

延伸閱讀

• 林宗弘、劉季宇、陳亮全等著（2022）。巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性。臺大出版中心。
• 【研之有物】災前改善社會不公，更是真正地救人一命
• IPCC. 2012. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. New York: Cambridge University Press. 
• Turner, B. L. II et al. 2003. A Framework for Vulnerability Analysis in Sustainability Science. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 100(14): 8074-8079.
• Lei, Yongdenget al. 2014. Rethinking the Relationships of Vulnerability, Resilience, and Adaptation from A Disaster Risk Perspective. Natural Hazards 70: 609-627.
• Hobfoll, Steven E. et al. 2007. Five Essential Elements of Immediate and Mid-Term Mass Trauma Intervention: Empirical Evidence. Psychiatry: Interpersonal and Biological Processes 70(4): 283-315.
• 私有建築物耐震階段性補強資訊網

災難發生之後，不論是洪水、地震，還是恐怖攻擊，除了造成人命與財物損失，位處災區的企業更將面臨一場條件嚴峻的生存遊戲，災難如何影響災區經濟攸關災後重建的策略，也會影響災民收入所得的增減，不可輕忽！

災難如何影響當地企業？

災難會產生贏家與輸家，過去的理論認為企業在面對災難時，脆弱性主要來自資本、勞力、市場與原料供給者的損失；災後各種原料供應、設備服務與水電系統的中斷，以及因為消費者傷亡、搬遷或是運輸系統受損而萎縮的市場，對於災後企業求生經常造成嚴重的打擊，中小企業面臨的情況更為險峻。

此外，災難會造成災區內消費需求的改變，當地企業可能因為無法熬過這段時期而倒閉。短期改變像是營建相關產業需求增加，或是對奢侈品的需求減少；長期改變則像是居民永久搬離，或是重建後新移入居民的需求不同等等。浩劫過後災區內的企業除了軟硬體受創，更需要適應災後全然不同的社會經濟環境。

區域經濟越挫越勇？

上述情況皆是針對個別企業而言，然而總體經濟在災後的表現會是如何呢？雖然位於災區中央受災最慘烈的企業可能全軍覆沒，但如果放大空間尺度，大範圍的經濟活動在對付災難上其實頗具彈性，甚至在災後會有更佳的經濟表現。在較大空間範圍的研究中，災難多半只會有短期的負面影響，長期而言影響微乎其微，無論是地震、颱風、洪水還是恐怖攻擊都是如此。

這種總體與個體經濟災後表現的差異，可能原因除了研究取樣上的不同，也因為災難扮演一種「催化劑」的角色，加速淘汰市場裡本來就已經快不行的企業，這些企業倒閉後釋出的勞力與資源被更健康以及更具產能的企業所吸收，反而能提高總體經濟活動的產能。

另外，就整體經濟的角度而言，災後受益的產業所增加的收入與產值，可能會大過受害產業的損失，比方說大量的重建需求，產值便可能大於奢華珠寶銷售額的下滑，災民搬遷到未受災的地區時也會產生新的經濟機會與消費需求。

災害調適與防災準備徒勞無功？

弔詭的是，在過去的研究中，發現企業在災害調適與防災準備上的投入，卻與企業是否能熬過災難無顯著關聯。學界解釋可能因為個別企業在這在災害防備上投入的努力差異不大，導致無法證明投入越多越能抵禦災難的影響；或者因為企業過於強調硬體的堅固性，而忽略災後面對與外界中斷聯繫時的因應策略，畢竟在一片廢墟中若只有你的廠房屹立不搖，對於試圖熬過災後的營運困境恐怕也不會有什麼幫助。

然而，一般對於災後重建跟災區復原的觀點強調要「恢復災前的狀態」，就企業的經營來說，便是希望讓企業的生產力與服務回到災前水平。殘酷的是，對於某些無法適應災變後市場的企業而言，這代表了關門大吉。即便透過借貸或其他補助來試圖恢復或維持災前生產力，在多次災難的研究中也被證實是徒勞無功。

簡言之，整體經濟受災難的影響多為短期，甚至表現更佳；對於企業經營者而言，更加需要重視災後營運方針的調整，以符合環境與市場的改變，唯有如此，才有可能在這場災難帶來的生存遊戲中生存下去。（本文由科技部補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿／2014年／7月）

責任編輯：鄭國威│元智大學資訊社會研究所

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現代全世界人口越來越往都市集中，都市遭遇各種災難的風險也越高，當大都市不幸遭天災迎頭痛擊，造成大規模的損害與為數可觀流離失所的災民，勢必將大幅改寫都市周圍的經濟活動在空間上的分布。但是誰將因災難大發利市？誰又將一蹶不振？一篇刊登於2013年《災難》（Disaster）雜誌中的研究，或許提供了問題部分解答。

災難後經濟活動空間轉移

災難過後，受災區的經濟活動會如何轉移呢？假設某都會區蒙受災難侵襲，城內的公有與私人財產嚴重受損，當進行災後重建與復原時，來自各方的援助資金會大量湧入災區，推升災區對於重建相關行業的需求。

然而，災區中央的企業因災難受損而無法提供服務，這些無法被滿足的需求便會外溢到災區周遭，使災區周圍環狀地帶的重建相關行業開始一波爆炸性成長，同時也吸引求職者到這些地區尋找工作機會。當災難的規模與受災範圍越大、或是援助資金在災區本地企業尚未恢復前便湧入災區（代表災區企業無法滿足這些資金帶來的重建需求），災區周圍的經濟發展效應就越明顯。

除此之外，由於這些重建相關產業在災後將能扮演經濟成長火車頭的角色，能帶動其他產業的需求，使災區周圍地帶的經濟成長進入正向循環。

不過，以上純粹是理論預測，實際上是否會出現這種情形呢？

卡崔娜颶風與紐奧良市

卡崔娜颶風（Hurricane Katrina）是美國有史以來造成最嚴重災情的颶風之一，相當適合用作理論驗證的研究案例。卡崔娜颶風一共造成1250億美元的損失、1700多人死亡，以及摧毀31萬多棟建築，紐奧良市（New Orleans）在災後一周內幾乎全城淨空，40多萬名市民全數撤出，直到2013年紐奧良都未恢復災前的人口數。

在卡崔娜的災區核心、災區周圍與其他地區，根據2004年到2011年的統計數據中，災區周圍擁有最佳的就業成長率與所得成長率，而災區核心表現最差，災區核心變成低收入與低就業成長的「甜甜圈洞」，外圍則環繞一圈高成長區。

2005年卡翠娜颶風發生前，這三塊地區的發展趨勢差異不大，災後開始出現不同，直到2009年災區核心與災區周圍在經濟發展上已出現巨大的落差。在地理空間分布上，災區周圍在卡翠娜颶風之後三年（2006～2008年），就業跟所得皆逐年成長，而災區核心則出現衰退，截至2009年都未能恢復災前水平。

不同區塊經濟表現的差異，與災後人口的遷移密切相關，也帶來更多衍生的問題。在卡翠娜風災一年後，災區核心各郡人口平均少了23.1％，而災區周圍各郡則成長4.2％。災區核心的人口流失導致稅基減少，使受災最嚴重的地區面臨公共設施服務品質退步以及各種財政問題；災區周圍則面臨公共設施與企業所能提供的服務與就業機會不足以容納所有湧入的災民，而且增加容量未必可行，因為這些災民多為暫時棲身於此。災後各地區人口數量上的變化，無論災區核心還是災區周圍，都對空間規劃與資源配置帶來衝擊。

不過，卡翠娜颶風為一極端的災難事件，因此產生史無前例的遷移現象。在較不嚴重的災難中，經濟活動外溢效應以及人口遷移現象不會如此強烈。此外，卡翠娜颶風災區邊緣各郡在風災前已經有較高的經濟成長，使他們有較佳的準備來應付風災後湧入的重建需求。但在其他災難事件中，實際上重建需求會外溢到多遠的距離，則視當地災前的經濟發展狀況而異，還需要更多研究來驗證。（本文由科技部補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿／2014年／7月）

責任編輯：鄭國威│元智大學資訊社會研究所

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美國奧克拉荷馬州的穆爾（Moore）對於毀滅並不陌生，該地分別於1998、1999、2003與2010年多次發生劇烈的龍捲風災情，在2013年的5月20日又一場的嚴重龍捲風災情後，這回，穆爾的居民希望能將城市重建的更為堅固。

在2013年的災難中，龍捲風在穆爾一帶肆虐了27公里，摧毀一千多棟建築，除了遍布全城的殘骸瓦礫，居民情感上的衝擊也是重建的一大挑戰。

對於穆爾的居民而言，災後往往要經歷三個階段：最初48小時的驚恐、過渡時期的緊急處置與短期修護、以及長期的計畫重建過程。當災民們從避難處走出來，望著曾經是家的地方，開始動手撿拾滿地殘骸，希望盡早開始重建，對於某些人而言，移除殘骸往往是最難熬的一步。

2013年5月29日，政府開始進行瓦礫清除工作，整個穆爾市一共清出了17萬3000噸，相當於1萬2000卡車車次的殘骸，直到9月初殘骸清理過程才完成。

穆爾市的社區發展主任伊麗莎白（Elizabeth Jones）表示，殘骸的清除是重建過程重要的第一步，然而清除費所費不貲，「從過去清理殘骸的經驗與數據中，我們已經投入1500萬美元（約合4.52億台幣）在清除殘骸。」伊麗莎白說。

等殘骸清除完，重建工作即可往下一步邁進，不過這次穆爾市決定對建築法規進行變革，採用過去沒有人試過的方式企圖減少殘骸數量。2014年3月，穆爾市市議會無異議通過新的住宅建築標準，要求該地的住宅必須能抵禦更強的強風。按照舊的標準，住宅只需抵禦每秒40公尺的強風，相當於台灣中央氣象局使用的蒲福風級（Beaufort scale）裡的13級風，然而2013年侵襲當地的龍捲風風速高達每秒89公尺，遠超過蒲福風級最強的17級風（每秒56.1～61.2公尺）。

強化住宅建築的另一個好處，在於能大幅減少因龍捲風產生的瓦礫，當地面臨風速每秒60公尺以上的龍捲風侵襲是家常便飯，但全毀跟部分受損的建築所產生的殘骸數量相差很大。

除此之外，新的建築標準要求住宅必須加強車庫大門，從過去龍捲風的受災經驗中，車庫是建築物最先被強風破壞的地方，進而導致整棟建築的崩解。新標準要求車庫門必須能抵抗每秒60公尺以上的強風，以保障建築結構的完整。

在滿目瘡痍的穆爾市，重建工作正如火如荼的進行中。2013年1087棟全毀的建築物中，已有超過一半的549棟取得建築許可，表示它們已經重建完成或是正在建築中。

對台灣而言，穆爾市重建過程有一點值得學習：災後重建並不急進，龍捲風受災戶願意等上100多天，等新的建築法規與完善的都市計劃藍圖都完成後才開始著手興建自己的新家，這對於台灣災後政府與民間團體各自為政、多頭馬車式進行的重建相當不同。此外，防災最重要的一點是從過去的災害經驗中學習，正如穆爾市決定透過制定更嚴格的建築標準進行減災，台灣不論政府或是民間，也迫切需要從過去的災害經驗中，省思面對災害新的適應方式。（本文由科技部補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿／2014年／7月）

責任編輯：鄭國威│元智大學資訊社會研究所

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