因應疫情而禁止高中以下師生出國,是否違憲?憲法觀點下的顧慮有哪些?

  • 作者:陳宗駿/研究興趣為美國憲法、憲法變遷與人民抵抗權。現職為警政署保六總隊警務員;美國伊利諾大學香檳分校法學博士生(J.S.D.)。
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面對近來 COVID-19(俗名:新型冠狀肺炎、武漢肺炎)在全球肆虐的恐慌下,政府積極果斷的採取各種防疫作為而達到有目共睹的防疫成果。

在此特別時刻,人民期待並賦予政府寬廣權限防止疫情擴散,政府也盡全力採取各種特別手段確保國人安全,例如限制人民入境、監控與取締疫情謠言散佈、禁止口罩出口與強制配給、強制隔離等。

然而,為什麼在此防疫的緊要關頭,諸多憲法專家,還出來嚴格檢視甚至批判政府的防疫作為﹖為何法律偏要挑此時干涉公衛領域的專業判斷,這真是全民之福嗎?

對此,憲法作為國家根本大法,其理念常與防疫效率是背道而馳的。政府考慮的是如何有效執行國民意旨,但憲法考慮的是如何保障人權,並適度節制政府權力。因此在憲法觀點下,通常不問政府的防疫作為得到多少民眾支持,它只問防疫作為會不會過度侵害了基本人權,尤其是少數人的人權

近日,行政院拍板了禁止所有高中以下師生出國的措施,其法律授權依據是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(下稱「防疫特別條例」,而條例是法律的一種)。這個命令可能有兩個憲法問題:

  1. 這個「措施」是否有足夠法律授權?
  2. 這個措施在目的與手段上有沒有合乎比例?

立法者是否經由條例給予行政機關足夠的授權?

防疫特別條例第 7 條規定:「為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」等文字,是否已讓政府取得明確的法律授權去限制人民出國?

憲法固然希望政府限制人民權利的時候,它有法律做為依據;不過,考量立法者不可能事先遇見所有情況,且語言本身有侷限性,所以法律常有所謂「概括條款」。按司法院大法官過往釋字指出,如果法律授權的目的、內容與範圍都足夠具體明確時,那麼行政機關就可以在授權範圍內做事。

任何行政命令都需有法可循。圖/wikimedia

那麼前面提到的,「為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」這樣的文字,其授權是否足夠明確?

反對方認為,「必要之應變處置或措施」太空泛了,根本不能說有授權。而肯定說則認為從整個防疫條例的立法目的與整體結構,可以推論出:政府因疫情需要而可以限制人民出國,所以授權算是清楚。

也有不少法律專家跳脫了「有沒有授權」這個議題,直接呼籲:如果限制人民出境是必要的,可以透過立法院直接立法、或是在情況急迫之際,例外經由總統發布緊急命令就可以一勞永逸解決。

然而,過度侵害人權的政府行為,不管得到多少民眾授權,都無法被正當化,如同我們不會容許以公投方式否決少數人的基本人權一樣。舉個極端的例子,假設疫情一發不可收拾,公衛專家建議最好消滅疫情的方式就是留下部分確認健康的人,而隔離甚至殺害所有其他可能的感染者,而政府也買單了,此時我們還會在乎有沒有得到人民的充分授權嗎?而這也進入下一個問題。

行政院措施是否過度侵害人民基本權?

究竟,限制高中以下師生出國的措施,有沒有過度侵害到人民由憲法第 10 條所保障的遷徙自由,以及憲法第 7 條保障的平等權。這裡考量的是這個限制合不合理、政府有沒有充分正當的理由管制這些人出國。

在這裡,大法官會考量限制人民出國措施的「目的」與「手段」間是否正當且合理關聯,並要求政府回答下列三個問題:

  1. 政府管制的目的是什麼?
  2. 政府採取的手段是否有助於目的的達成?
  3. 即便有助於目的達成,政府所採手段會不會太超過而與所欲達目的不合比例?

目的是否正當?

以全球疫情的狀況,如果任何國人出國旅行都會給我國帶來難以承受的風險,且沒有其他對人民權利影響較小的方法時,政府可以為了維護全國人民生命安全的理由,限制甚至禁止人民出國。亦即,以保護生命權的目的,採取限制遷徙自由的手段,是有效且合乎比例的。

然而,政府可不可以只限制部分人出國?這裡涉及差別待遇問題。在此憲法會先問政府為何不管制所有國民,卻只挑出這特定族群管制呢?這些高中以下師生與其他國民有何不同之處?政府把他們挑出來管制的原因是因為他們受到感染的風險特別高?抑或是政府有特別的使命去保護國家未來的主人翁?還是政府只是覺得管他們比較方便?或是這些族群比較沒有能力抗議,也就是說高中以下學生沒有選票考量?

無論如何,憲法會嚴肅要求差別待遇是基於一定正當目的,比方說:高中以下師生的群體生活的確面臨較多感染的威脅。尤其,當政府挑出特定族群進行差別待遇是基於某些分類標準時,例如種族、有無投票權等,憲法會要求政府要提出更為正當的理由去合理化差別待遇,不然此措施就很有可能違憲。

「目的」與「手段」間必須達到平衡。圖/giphy

手段是否足夠有效且適當?

即便政府機關限制特定族群出國是基於正當考量,憲法還會再要求政府證明,只管制這些人出國,對於整體疫情、或是政府想特別保護的人,有沒有實質的幫助。而這個答案可能是否定的,原因在於只管制高中以下師生出國,它能達到的防疫效果相當有限。

固然,憲法要求政府不要採取「拿大砲打小鳥」這種過度的措施,如為了防疫而撲殺所有感染者,這會造成憲法上濫殺無辜而管制太過(overinclusive)。但是憲法同樣不容許管制不足(underinclusive)——政府管制的這些特定人都是政府本來想管的,但殊不知外頭有太多應被管而沒被管到的人,造成政府想達到的目的根本無法達成。

如政府想要保護高中以下學生的安全,所以禁止學生跟他們的老師出國。但學生的鄰居、樓下早餐店員工等都沒被管制的情況下,這些學生還是不安全,造成禁止學生出國與否的效果根本沒差。

非常時期,非常小心

在非常時期,政府必須採用非常手段因應局勢,這是任何國家都會遇到的。即便這些非常手段立意良善,但憲法仍會以懷疑的眼光看待。

當大家為了禁令究竟有無法律明確授權而爭辯不休時,也請退一步以宏觀的視野,回想憲法在本案中關注的也許不是這麼細節的授權問題,而是人民基本權利最低限度的保障

參考資料

  • 湯德宗(2008),〈違憲審查基準體系建構初探─「階層式比例原則」構想〉,發表於:《第六屆「憲法解釋之理論與實務」暨釋憲六十週年學術研討會》,中央研究員法律學研究所暨中華民國憲法學會主辦。
  • 黃昭元(2000),〈立法裁量與司法審查─以審查標準為中心〉,《憲政時代》26 卷 2 期。
  • Chemerinsky, Erwin. Constitutional Law : Principles and Policies. New York, NY :Aspen Publishers, 2006.

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