- 作者／威廉．諾德豪斯（William Nordhaus）；譯者／劉道捷
碳交易和碳稅的經濟效益相同
拿碳交易和碳稅兩種體制來比較，會有什麼結果？大部分人都會驚訝地發現，兩者基本上相同；也就是說，在理想化的情況下，兩者對減排、碳價、消費者和經濟效益的影響相同。大家可能力辯何者較好，但是兩者都會藉著提高碳排放的價格，強力激勵消費者和企業減少二氧化碳排放量。
下例可以顯示兩者的相似之處。假設美國每年不受管制的二氧化碳排放量為 50 億噸，然後美國通過碳交易立法，要把排放量限制為 40 億噸，方法是要拍賣 40 億噸的排放許可證。接著許可證的交易會出現，以便大家用最符合經濟效益的方式減排。
因為減排的成本高昂，許可證的價格會漲到等於減排最後一噸的成本。假設減排最後一噸二氧化碳的成本為 25 美元，許可證的價格就會漲到每噸 25 美元，因為這個價格正是排放者漠視減排和購買許可證成本有沒有差異的分野。從企業經營的角度來看，購買一噸二氧化碳排放權的成本就是 25 美元。
現在假設美國對二氧化碳課徵每噸 25 美元的稅。以這種稅率來說，企業會發現，減排 10 億噸將合乎經濟效益；從個別企業的立場來看，在兩種情況中，在大氣層增加一噸二氧化碳的價格，都是每噸 25 美元，因此企業在兩種狀況中的行為會相同。
在第一種狀況中，會繳納 25 美元的稅款，以便排放一噸；在另一種情況中，會以每噸 25 美元的價格，購買許可證。碳交易體制與碳稅的排放量及二氧化碳價格完全相同，唯一的差別是，在其中一種狀況中，政府運用以市場為基礎的「量化」管制；在另一種情況中，政府採用課稅的形式，實施「價格」管制。
最後，企業付出 1000 億美元（40 億噸 × 25 美元）排放 40 億噸的二氧化碳。在第一種狀況中，企業繳納 1000 億美元的稅；在第二種狀況中，企業花 1000 億美元購買許可證。政府在兩種情況中，都得到 1000 億美元的歲入。總量管制與排放交易的運作方式就像空汙稅一樣。
碳稅和碳交易的差異：錢究竟進了誰的口袋？
一旦我們從理想化的分析轉向現實狀況，重大差異就出現了。經濟學家通常傾向偏愛碳稅，談判人員和環境專家卻偏愛碳交易，下面是其中若干主要考慮因素。
擁護碳稅的人指出，稅法是成熟而普遍的政策制度，每個國家都利用稅制，都有行政稅制、稅務人員、稅務律師和稅務法院。國家需要歲入，而且其實很多國家今天都要面對龐大的財政赤字。相形之下，大部分國家在碳交易制度方面的經驗有限，而且幾乎沒有國際經驗。
有一個相關的論點指出，量化限制會在訂定排放量目標的方法中，造成市場價格劇烈波動。和歐洲制度有關的上圖，就可以看到這種情形。請注意 2008 年內的價格起伏有多麽激烈，在幾個月內狂跌了將近 75％。
波動性會增加，是因為許可證的供需對許可證的價格不敏感。高水準的波動性在經濟上的代價很高，還會對民間部門的決策者發送不一致的信號。碳稅顯然會傳達一致的價格信號，年度和年度之間、甚至不同的日子之間，不會有這麼瘋狂的變化。
標準碳交易制度和碳稅之間，有一個重大差異，就是跟誰繳交稅款和誰收到稅收有關。
歷史上，碳交易計畫中的准證和許可證，都是免費發放給受到管制的公司。例如，根據美國 1990 年的二氧化硫計畫，幾乎所有排放許可證都是免費分配，發給即將受到管制、而且一向都是重大排放來源的電力公司和企業。許可證是寶貴的資產，免費分配有助於降低受管制公司在政治上的反對。
同樣地，在歐洲實施碳交易計畫初期，許可證也是免費分配給企業。經濟學家發現，免費分配排放量許可證的做法令人反感，因為這樣是浪費財政資源，不見得能夠抵銷排放量限制對企業獲利的衝擊。
如果實施碳稅，寶貴的收入會進入政府口袋，可以用來回饋消費者，或購買重要的共同商品。現在有些碳交易提案規定政府必須拍賣許可證，有了拍賣的做法後，兩種制度的財政衝擊就會相同。
碳交易制度的政治吸引力
和碳交易制度相比，碳稅有兩大缺點。
一是碳稅下的排放量不確定，如果我們制定每噸 25 美元的全面性碳稅，我們應該不會知道實際上的排放量。如果我們確實知道排放量的危險水準何在，這一點會是碳稅的重大缺點，因此這就是兩者之間真正不同的地方。
在碳交易體制下，碳價會波動，二氧化碳排放量卻恒常不變；在碳稅的制度下，排放量會波動，價格會穩定下來，表示除非碳稅能夠定期變化，否則不能自動確保地球，留在「人為干預氣候系統危險」中安全的一面。
擁護者提出更進一步的論點，就是碳交易制度具有比較大的政治吸引力，也比較能夠耐久。原因之一是：因為加強管制而利益受損的產業團體政治反對派，已經遭到免費分配的許可證收買。事實上，免費許可證的價值似乎遠超過因為加強管制而喪失的利潤。如果政府改採拍賣許可證的方法，發自碳交易中的政治凝聚力應該會消失。
最後一個政治性的論調是，要推出租稅很難，要減稅卻很容易。科學家或許會說服政府，推出高稅率的碳稅，向企業界發出開始從事低碳投資的強烈信號。但是如果政治風向改變，下一任政府可能推翻這種政策，撤銷這種稅項。從某個角度來看，如果碳稅陷入政黨政治鬥爭的困境，上段圖中的價格波動，可能會被政治動盪取代。
管制的歷史顯示，環境法規都有比較高的耐久力量，而且通常不會遭到推翻。1990 年，美國國會推出加強管制二氧化硫排放的法規，即使後來美國出現重大政治變化，排放標準還是沒有出現明顯變化。因此，很多分析師認為，碳交易政策的管制方法應該會更耐久，更有機會成為可靠的長期政策。
所以，碳稅和碳交易哪種好？
我衡量這些爭論後，得出什麼結論呢？我的第一個選擇是……任何一種方法都好！最重要的目標是提高二氧化碳和其他溫室氣體的排放價格。很多國家可能發現，用碳交易制度比較容易提高價格，達成目標；要是配合拍賣的話，更是如此。
其他國家可能發現，國家需要穩定、可靠的收入來源，因而傾向開徵碳稅，我會為這些國家鼓掌。就像我在本書第 21 章探討各種方法時強調的一樣，任一種方法都遠勝過其他方法，因此我們必須把焦點放在提高溫室氣體價格的目標，不要讓差異妨礙了有效的政策。
如果有人逼問我，強迫我選擇，我會承認碳稅的經濟論點具有吸引力，跟歲入、波動性、透明度和可預測性有關的部分尤其如此。因此，如果有什麼國家真的無法決定時，我會建議他們採用碳稅制度。
然而，如果有些國家像美國一樣，十分厭惡新的稅項，卻能夠容忍碳交易制度，尤其是容忍附有拍賣許可證的制度，這樣一定勝過容許氣候變遷不受約束，也一定勝過依靠無效的替代方法。
——本文摘自《氣候賭局：延緩氣候變遷 vs.風險與不確定性，經濟學能拿全球暖化怎麼辦？》，2019 年 11 月，寶鼎出版
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狐禪
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