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「電業自由化」是什麼?有多自由?它真的是能源產業的萬靈丹嗎?

  • 文/ 高銘志│國立清華大學科技法律研究所 副教授

台灣最近這幾年,能源議題的討論非常熱烈。除了非核家園、大力推動再生能源發展、能源轉型等議題外,2016 年中到 2017 年比較熱烈討論的議題,就是「電業自由化」(electricity liberalization)。這一個議題涉及的是台灣 2016 年 7 月啟動;號稱五十年來最大改變的電業法法制修改工程。

「電業自由化」(electricity liberalization) 涉及的是台灣 2016 年 7 月啟動,號稱五十年來最大改變的電業法法制修改工程。
圖/pixabay

跟一例一修、前瞻基礎建設特別條例等法案一樣,這個工程浩大的修法在執政黨的強勢主導下,於 2017 年 1 月 11 日三讀通過。當時有媒體下了一個非常重量級的標語:50年最大修正,《電業法》三讀通過打破台電壟斷開放用戶購電選擇。可見社會各界對法案通過的期待程度甚高。

不過這次修法,真的有這麼重要嗎?先在這裡給一個簡單的評論:「雷聲大,雨點小」!為此,我寫了幾篇文章來說明觀點。而在這一篇將先讓大家瞭解,國外所談論的「電業自由化」到底是什麼;而之後我們再來談談,為何這次很台的修法有很多能改進的空間。

什麼是電業自由化?為什麼很多國家都在推電業自由化?

電業自由化

顧名思義,就是讓一個產業從高度管制且相對欠缺競爭的狀態,導入市場競爭機制,讓該產業可以透過競爭,能夠達到提升服務品質或者降低價格之目標。

自由化

就是導入市場機制,讓一個產業從高度管制且相對欠缺競爭的狀態,因為有了競爭對手而提升服務品質或者降低價格等產業改善。

推動電業自由化的主要原因,無非與管制市場欠缺競爭,從而導致服務品質甚差,或者價格居高不下的弊端有關。例如英國自由化之前的電力市場,由於電力公司有保證獲利的保護傘,讓公司經營績效其差,更有過度投資、冗員充斥等問題,導致電價居高不下,民怨四起。因此柴契爾夫人執政時,開始有了電力公司民營化與自由化之呼聲。

推動電業自由化的主要原因,無非與管制市場欠缺競爭,從而導致服務品質甚差,或者價格居高不下的弊端有關。
圖/pixabay

英國的這一波自由化風潮,也帶動了歐洲共同體 1996 年開始一系列電業自由化的倡議。2003 年及 2009 年的第二與第三波的自由化風潮與歐盟的擴張,更讓歐洲電業自由化聲勢如日中天。與此同時,美國也在 1970 年代的能源危機後,將電業自由化概念導入公用事業管制政策法,而聯邦層級及州層級也相繼跟進立法推動電業自由化。直到 2001 年加州因自由化而導致的知名的加州電力危機後,電業自由化在美國的發展才趨緩。

從電業自由化的歷程來看,第一波的電業自由化風潮,其實跟通訊、銀行、公路等過去認為應該獨佔經營的產業,卻因經濟典範轉移而朝向「開放並引入市場競爭」發展的產業(如通訊、銀行、公路等)有關。我們過去以為這種公用事業具有自然獨佔的特性,從而認為應該透過不開放競爭的方式,確保其服務品質與供應穩定。然而這一個模式運行數十年後,弊端開始大量浮現。其中,毫無競爭壓力所致的服務怠慢恣意拉抬電價尤其引人詬病。出發點良好卻適得其反,成為自由化發跡的遠因。

不過台灣長年以來維持低電價,台電服務品質也可圈可點,並不符合世界各國推動電業自由化之前提,為何仍有如此呼聲?分曉答案之前,我們先來澄清一些大眾對自由化的誤解。

自由化就得民營化?市場機制就是什麼都要比賽?── 那些關於電業自由化的誤解

望文生義是人們常有的毛病,自由化也是這個毛病的受害者之一。

第一種錯誤,就是將自由化與「民營化」混為一談。

的確有很多國家(如英國)在推動電業自由化的過程當中,也將國營電力公司民營化以提升營運績效。但其實自由化並不一定得連帶民營化,甚至有很多國家,在電業自由化的過程當中,反而會將涉及國家重要利益或者仍舊具有獨佔特性的部門(如:擔任基礎設施之輸配電部門)留在國營體系中,甚至進行國營化。

另外一個誤解是很多人認為一旦電業自由化,所有經營部門都必須導入競爭機制。

不僅一般民眾,連處理電業自由化議題多年的專家也常有這樣的誤解。很多人在公開的場合聲稱,電業自由化就是電力的發輸配售四個部門都要實施自由化。但實際上,大多數國家推動的電業自由化是針對電力部門(發電與售電),希望利用競爭,來降低發電與售電的成本,並提升經營績效。反之,高資本、高門檻的部門(輸電與配電)仍具備自然獨佔之特性,且興建兩條以上線路可能會有環境疑慮等問題,故在自由化後,通常會維持獨佔。

電信自由化的前車之鑑

電信自由化電業自由化只一字之差,發展有同也有異。

隨著科技發展,無線與行動通訊的技術越來越普及,門檻越來越低,到電信自由化後期,經營基地台已成為所有業者都力所能及的一環,競爭者眾,自由化的程度自然較高。可惜電業自由化沒有這樣的技術突破,必須仰賴很像電話線的線路來做傳輸,特別是輸配電服務。

不過電信事業的某些業務(家用電話)經營,則與電業非常類似。大家都知道,家用電話或者家裡用的 ADSL 網路等,通常是採取線路的型態,且這些線路,過去中華電信就已經蓋好,普及到家家戶戶,故此時,若有一個競爭者(如,台灣固網),想要幫你家裝電話或 ADSL 時,便必須租用中華電信的線路,帳單上的「電路費」就是這麼來的。這時問題出現了:為什麼業者這麼多,卻還要採取這樣模式?業者不能直接從自己的機房直接拉一條電話線到客戶家嗎?原因很簡單,就是麻煩!你若是業者,會為了個別家庭如此大費周章嗎?而這種模式,就比較像電業自由化過程,發電設備所生產的電力,必須透過線路(輸配電)送到用戶端。

家裡用的 ADSL 網路等,通常是採取線路的型態,但若想要裝 ADSL 時,便必須租用中華電信的線路,這是因為業者並不會為了個別家庭大費周章。
圖/pixabay

外國月亮一定比較圓?我們該如何自處?

電業自由化的全貌並非一時半刻便能消化完畢,希望透過以上較淺顯的解說,能澄清一些國內媒體傳達的錯誤訊息,協助民眾了解電業自由化的本質。

總而言之,外國之所以啟動電業自由化的真正原因,大概不脫下列兩項:

  1. 電力公司政商關係良好,電力公司高興調價就調價,民眾怨聲載道。
  2. 服務品質不佳。如經常無預警停電,反應報修後又遲遲不復電。

實施電業自由化的政府多半是為了回應民意,才透過這種方法解決電力公司的弊病,那麼電價低廉、服務品質很好的台灣,是否有需要自由化呢?這個有趣的問題,我們在下一篇探討。

電價低廉、服務品質很好的台灣,是否有需要自由化呢?
圖/pixabay

  • (文字編輯/翁郁涵)

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