- 文/ 高銘志│國立清華大學科技法律研究所 副教授
台灣最近這幾年，能源議題的討論非常熱烈。除了非核家園、大力推動再生能源發展、能源轉型等議題外，2016 年中到 2017 年比較熱烈討論的議題，就是「電業自由化」(electricity liberalization)。這一個議題涉及的是台灣 2016 年 7 月啟動；號稱五十年來最大改變的電業法法制修改工程。
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跟一例一修、前瞻基礎建設特別條例等法案一樣，這個工程浩大的修法在執政黨的強勢主導下，於 2017 年 1 月 11 日三讀通過。當時有媒體下了一個非常重量級的標語：50年最大修正，《電業法》三讀通過打破台電壟斷開放用戶購電選擇。可見社會各界對法案通過的期待程度甚高。
不過這次修法，真的有這麼重要嗎？先在這裡給一個簡單的評論：「雷聲大，雨點小」！為此，我寫了幾篇文章來說明觀點。而在這一篇將先讓大家瞭解，國外所談論的「電業自由化」到底是什麼；而之後我們再來談談，為何這次很台的修法有很多能改進的空間。
什麼是電業自由化？為什麼很多國家都在推電業自由化？
電業自由化
顧名思義，就是讓一個產業從高度管制且相對欠缺競爭的狀態，導入市場競爭機制，讓該產業可以透過競爭，能夠達到提升服務品質或者降低價格之目標。
自由化
就是導入市場機制，讓一個產業從高度管制且相對欠缺競爭的狀態，因為有了競爭對手而提升服務品質或者降低價格等產業改善。
推動電業自由化的主要原因，無非與管制市場欠缺競爭，從而導致服務品質甚差，或者價格居高不下的弊端有關。例如英國自由化之前的電力市場，由於電力公司有保證獲利的保護傘，讓公司經營績效其差，更有過度投資、冗員充斥等問題，導致電價居高不下，民怨四起。因此柴契爾夫人執政時，開始有了電力公司民營化與自由化之呼聲。
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英國的這一波自由化風潮，也帶動了歐洲共同體 1996 年開始一系列電業自由化的倡議。2003 年及 2009 年的第二與第三波的自由化風潮與歐盟的擴張，更讓歐洲電業自由化聲勢如日中天。與此同時，美國也在 1970 年代的能源危機後，將電業自由化概念導入公用事業管制政策法，而聯邦層級及州層級也相繼跟進立法推動電業自由化。直到 2001 年加州因自由化而導致的知名的加州電力危機後，電業自由化在美國的發展才趨緩。
從電業自由化的歷程來看，第一波的電業自由化風潮，其實跟通訊、銀行、公路等過去認為應該獨佔經營的產業，卻因經濟典範轉移而朝向「開放並引入市場競爭」發展的產業（如通訊、銀行、公路等）有關。我們過去以為這種公用事業具有自然獨佔的特性，從而認為應該透過不開放競爭的方式，確保其服務品質與供應穩定。然而這一個模式運行數十年後，弊端開始大量浮現。其中，毫無競爭壓力所致的服務怠慢與恣意拉抬電價尤其引人詬病。出發點良好卻適得其反，成為自由化發跡的遠因。
不過台灣長年以來維持低電價，台電服務品質也可圈可點，並不符合世界各國推動電業自由化之前提，為何仍有如此呼聲？分曉答案之前，我們先來澄清一些大眾對自由化的誤解。
自由化就得民營化？市場機制就是什麼都要比賽？── 那些關於電業自由化的誤解
望文生義是人們常有的毛病，自由化也是這個毛病的受害者之一。
第一種錯誤，就是將自由化與「民營化」混為一談。
的確有很多國家（如英國）在推動電業自由化的過程當中，也將國營電力公司民營化以提升營運績效。但其實自由化並不一定得連帶民營化，甚至有很多國家，在電業自由化的過程當中，反而會將涉及國家重要利益或者仍舊具有獨佔特性的部門（如：擔任基礎設施之輸配電部門）留在國營體系中，甚至進行國營化。
另外一個誤解是很多人認為一旦電業自由化，所有經營部門都必須導入競爭機制。
不僅一般民眾，連處理電業自由化議題多年的專家也常有這樣的誤解。很多人在公開的場合聲稱，電業自由化就是電力的發輸配售四個部門都要實施自由化。但實際上，大多數國家推動的電業自由化是針對電力部門（發電與售電），希望利用競爭，來降低發電與售電的成本，並提升經營績效。反之，高資本、高門檻的部門（輸電與配電）仍具備自然獨佔之特性，且興建兩條以上線路可能會有環境疑慮等問題，故在自由化後，通常會維持獨佔。
電信自由化的前車之鑑
電信自由化與電業自由化只一字之差，發展有同也有異。
隨著科技發展，無線與行動通訊的技術越來越普及，門檻越來越低，到電信自由化後期，經營基地台已成為所有業者都力所能及的一環，競爭者眾，自由化的程度自然較高。可惜電業自由化沒有這樣的技術突破，必須仰賴很像電話線的線路來做傳輸，特別是輸配電服務。
不過電信事業的某些業務（家用電話）經營，則與電業非常類似。大家都知道，家用電話或者家裡用的 ADSL 網路等，通常是採取線路的型態，且這些線路，過去中華電信就已經蓋好，普及到家家戶戶，故此時，若有一個競爭者（如，台灣固網），想要幫你家裝電話或 ADSL 時，便必須租用中華電信的線路，帳單上的「電路費」就是這麼來的。這時問題出現了：為什麼業者這麼多，卻還要採取這樣模式？業者不能直接從自己的機房直接拉一條電話線到客戶家嗎？原因很簡單，就是麻煩與貴！你若是業者，會為了個別家庭如此大費周章嗎？而這種模式，就比較像電業自由化過程，發電設備所生產的電力，必須透過線路（輸配電）送到用戶端。
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外國月亮一定比較圓？我們該如何自處？
電業自由化的全貌並非一時半刻便能消化完畢，希望透過以上較淺顯的解說，能澄清一些國內媒體傳達的錯誤訊息，協助民眾了解電業自由化的本質。
總而言之，外國之所以啟動電業自由化的真正原因，大概不脫下列兩項：
- 電力公司政商關係良好，電力公司高興調價就調價，民眾怨聲載道。
- 服務品質不佳。如經常無預警停電，反應報修後又遲遲不復電。
實施電業自由化的政府多半是為了回應民意，才透過這種方法解決電力公司的弊病，那麼電價低廉、服務品質很好的台灣，是否有需要自由化呢？這個有趣的問題，我們在下一篇探討。
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- （文字編輯／翁郁涵）
