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「電業自由化」是什麼?有多自由?它真的是能源產業的萬靈丹嗎?

PanSci_96
・2018/12/06 ・3051字 ・閱讀時間約 6 分鐘 ・SR值 541 ・八年級

  • 文/ 高銘志│國立清華大學科技法律研究所 副教授

台灣最近這幾年,能源議題的討論非常熱烈。除了非核家園、大力推動再生能源發展、能源轉型等議題外,2016 年中到 2017 年比較熱烈討論的議題,就是「電業自由化」(electricity liberalization)。這一個議題涉及的是台灣 2016 年 7 月啟動;號稱五十年來最大改變的電業法法制修改工程。

「電業自由化」(electricity liberalization) 涉及的是台灣 2016 年 7 月啟動,號稱五十年來最大改變的電業法法制修改工程。
圖/pixabay

跟一例一修、前瞻基礎建設特別條例等法案一樣,這個工程浩大的修法在執政黨的強勢主導下,於 2017 年 1 月 11 日三讀通過。當時有媒體下了一個非常重量級的標語:50年最大修正,《電業法》三讀通過打破台電壟斷開放用戶購電選擇。可見社會各界對法案通過的期待程度甚高。

不過這次修法,真的有這麼重要嗎?先在這裡給一個簡單的評論:「雷聲大,雨點小」!為此,我寫了幾篇文章來說明觀點。而在這一篇將先讓大家瞭解,國外所談論的「電業自由化」到底是什麼;而之後我們再來談談,為何這次很台的修法有很多能改進的空間。

什麼是電業自由化?為什麼很多國家都在推電業自由化?

電業自由化

顧名思義,就是讓一個產業從高度管制且相對欠缺競爭的狀態,導入市場競爭機制,讓該產業可以透過競爭,能夠達到提升服務品質或者降低價格之目標。

自由化

就是導入市場機制,讓一個產業從高度管制且相對欠缺競爭的狀態,因為有了競爭對手而提升服務品質或者降低價格等產業改善。

推動電業自由化的主要原因,無非與管制市場欠缺競爭,從而導致服務品質甚差,或者價格居高不下的弊端有關。例如英國自由化之前的電力市場,由於電力公司有保證獲利的保護傘,讓公司經營績效其差,更有過度投資、冗員充斥等問題,導致電價居高不下,民怨四起。因此柴契爾夫人執政時,開始有了電力公司民營化與自由化之呼聲。

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推動電業自由化的主要原因,無非與管制市場欠缺競爭,從而導致服務品質甚差,或者價格居高不下的弊端有關。
圖/pixabay

英國的這一波自由化風潮,也帶動了歐洲共同體 1996 年開始一系列電業自由化的倡議。2003 年及 2009 年的第二與第三波的自由化風潮與歐盟的擴張,更讓歐洲電業自由化聲勢如日中天。與此同時,美國也在 1970 年代的能源危機後,將電業自由化概念導入公用事業管制政策法,而聯邦層級及州層級也相繼跟進立法推動電業自由化。直到 2001 年加州因自由化而導致的知名的加州電力危機後,電業自由化在美國的發展才趨緩。

從電業自由化的歷程來看,第一波的電業自由化風潮,其實跟通訊、銀行、公路等過去認為應該獨佔經營的產業,卻因經濟典範轉移而朝向「開放並引入市場競爭」發展的產業(如通訊、銀行、公路等)有關。我們過去以為這種公用事業具有自然獨佔的特性,從而認為應該透過不開放競爭的方式,確保其服務品質與供應穩定。然而這一個模式運行數十年後,弊端開始大量浮現。其中,毫無競爭壓力所致的服務怠慢恣意拉抬電價尤其引人詬病。出發點良好卻適得其反,成為自由化發跡的遠因。

不過台灣長年以來維持低電價,台電服務品質也可圈可點,並不符合世界各國推動電業自由化之前提,為何仍有如此呼聲?分曉答案之前,我們先來澄清一些大眾對自由化的誤解。

自由化就得民營化?市場機制就是什麼都要比賽?── 那些關於電業自由化的誤解

望文生義是人們常有的毛病,自由化也是這個毛病的受害者之一。

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第一種錯誤,就是將自由化與「民營化」混為一談。

的確有很多國家(如英國)在推動電業自由化的過程當中,也將國營電力公司民營化以提升營運績效。但其實自由化並不一定得連帶民營化,甚至有很多國家,在電業自由化的過程當中,反而會將涉及國家重要利益或者仍舊具有獨佔特性的部門(如:擔任基礎設施之輸配電部門)留在國營體系中,甚至進行國營化。

另外一個誤解是很多人認為一旦電業自由化,所有經營部門都必須導入競爭機制。

不僅一般民眾,連處理電業自由化議題多年的專家也常有這樣的誤解。很多人在公開的場合聲稱,電業自由化就是電力的發輸配售四個部門都要實施自由化。但實際上,大多數國家推動的電業自由化是針對電力部門(發電與售電),希望利用競爭,來降低發電與售電的成本,並提升經營績效。反之,高資本、高門檻的部門(輸電與配電)仍具備自然獨佔之特性,且興建兩條以上線路可能會有環境疑慮等問題,故在自由化後,通常會維持獨佔。

電信自由化的前車之鑑

電信自由化電業自由化只一字之差,發展有同也有異。

隨著科技發展,無線與行動通訊的技術越來越普及,門檻越來越低,到電信自由化後期,經營基地台已成為所有業者都力所能及的一環,競爭者眾,自由化的程度自然較高。可惜電業自由化沒有這樣的技術突破,必須仰賴很像電話線的線路來做傳輸,特別是輸配電服務。

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不過電信事業的某些業務(家用電話)經營,則與電業非常類似。大家都知道,家用電話或者家裡用的 ADSL 網路等,通常是採取線路的型態,且這些線路,過去中華電信就已經蓋好,普及到家家戶戶,故此時,若有一個競爭者(如,台灣固網),想要幫你家裝電話或 ADSL 時,便必須租用中華電信的線路,帳單上的「電路費」就是這麼來的。這時問題出現了:為什麼業者這麼多,卻還要採取這樣模式?業者不能直接從自己的機房直接拉一條電話線到客戶家嗎?原因很簡單,就是麻煩!你若是業者,會為了個別家庭如此大費周章嗎?而這種模式,就比較像電業自由化過程,發電設備所生產的電力,必須透過線路(輸配電)送到用戶端。

家裡用的 ADSL 網路等,通常是採取線路的型態,但若想要裝 ADSL 時,便必須租用中華電信的線路,這是因為業者並不會為了個別家庭大費周章。
圖/pixabay

外國月亮一定比較圓?我們該如何自處?

電業自由化的全貌並非一時半刻便能消化完畢,希望透過以上較淺顯的解說,能澄清一些國內媒體傳達的錯誤訊息,協助民眾了解電業自由化的本質。

總而言之,外國之所以啟動電業自由化的真正原因,大概不脫下列兩項:

  1. 電力公司政商關係良好,電力公司高興調價就調價,民眾怨聲載道。
  2. 服務品質不佳。如經常無預警停電,反應報修後又遲遲不復電。

實施電業自由化的政府多半是為了回應民意,才透過這種方法解決電力公司的弊病,那麼電價低廉、服務品質很好的台灣,是否有需要自由化呢?這個有趣的問題,我們在下一篇探討。

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電價低廉、服務品質很好的台灣,是否有需要自由化呢?
圖/pixabay
  • (文字編輯/翁郁涵)
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地震之島的生存法則!921地震教育園區揭開台灣的防災祕密
鳥苷三磷酸 (PanSci Promo)_96
・2024/09/20 ・4553字 ・閱讀時間約 9 分鐘

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為什麼台灣會像坐在搖搖椅上,總是時不時地晃動?這個問題或許有些令人不安,但卻是我們生活在這片土地上的現實。根據氣象署統計,台灣每年有 40,000 次以上的地震,其中有感地震超過 1,000 次。2024年4月3日,花蓮的大地震發生後,台灣就經歷了超過 1,000 次餘震,這些數據被視覺化後形成的圖像,宛如台北101大樓般高聳穿雲,再次引發了全球對台灣地震頻繁性的關注。

地震發生後,許多外國媒體擔心半導體產業會受影響,但更讓他們稱奇的是,台灣竟然能在這麼大的地震之下,將傷害降到這麼低,並迅速恢復。不禁讓人想問,自從 25 年前的 921大地震以來,台灣經歷了哪些改變?哪些地方可能再發生大地震?如果只是遲早,我們該如何做好更萬全的準備?

要找到這些問題的答案,最合適的地點就在一座從地震遺跡中冒出的主題博物館:國立自然科學博物館的 921地震教育園區。

圖:跑道捕捉了地震的瞬間 / 圖片來源:劉志恆/青玥攝影

下一個大地震在哪、何時?先聽斷層說了什麼

1999年9月21日凌晨1點47分,台灣發生了一場規模7.3的大地震,震央在南投縣集集鎮,全台 5 萬棟房子遭震垮,罹難人數超過 2,400 人。其中,台中霧峰光復國中校區因車籠埔斷層通過,地面隆起2.6公尺,多棟校舍損毀。政府決定在此設立921地震教育園區,保留這段震撼人心的歷史,並作為防災教育的重要基地。園區內兩處地震遺跡依特性設置為「車籠埔斷層保存館」和「地震工程教育館」。

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車籠埔斷層保存館建於原操場位置,為了保存地表破裂及巨大抬升,所以整體設計不採用樑柱結構,而是由82根長12公尺、寬2.4公尺、重約10噸的預鑄預力混凝板組成,外觀為曲線造型,技術難度極高,屬國內外首見,並榮獲多項建築獎。而地震工程教育館保留了原光復國中受損校舍,讓民眾親眼見證地震的驚人破壞力,進一步強調建築結構與安全的重要性。毀損教室旁設有由園區與「國家地震工程研究中心」共同策劃的展示館,透過互動展示,讓參觀者親手操作,學習地震工程相關知識。

國立自然科學博物館地質學組研究員蔣正興博士表示,面積上,台灣是一個狹長的小島,卻擁有高達近4000公尺的山脈,彰顯了板塊激烈擠壓、地質活動極為活躍的背景。回顧過去一百年的地震歷史,從1906年的梅山地震、1935年的新竹-台中地震,到1999年的921大地震,都發生在台灣西部,與西部的活動斷層有密切關聯,震源位於淺層,加上人口密度較高,因此對台灣西部造成了嚴重的災情。

而台灣東部是板塊劇烈擠壓的區域,地震震源分佈更廣。與西部相比,雖然東部地震更頻繁,但由於人口密度相對較低,災情相對較少。此外,台灣東北部和外海也是地震多發區,尤其是菲律賓海板塊往北隱沒至歐亞板塊的隱沒地震帶,至沖繩海槽向北延伸,甚至可能影響到台北下方,發生直下型地震,這種地震因震源位於城市正下方,危害特別大,加上台北市房屋非常老舊,若發生直下型地震,災情將非常嚴重。

除了台北市,蔣正興博士指出在台灣西部,我們特別需要關注的就是彰化斷層的影響,該斷層曾於1848年發生巨大錯動。此外,我們也需要留意西南部的地震風險,如 1906 年的梅山地震。此兩條活動斷層距今皆已超過 100 年沒活動了。至於東部,因為存在眾多活動斷層,當然也需要持續注意。

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我們之所以擔心某些斷層,是因為這些區域可能已經累積了相當多的能量,一旦達到臨界點,就會釋放,進而引發地震。地質學家通常會沿著斷層挖掘,尋找過去地震的證據,如受構造擾動沉積物的變化,然後透過定年技術來確定地震發生的時間點,估算出斷層的地震週期,然而,這些數字的計算過程非常複雜,需要綜合大量數據。

挑戰在於,有些斷層的活動時間非常久遠,要找到活動證據並不容易。例如,1906年的梅山地震,即使不算久遠,但挖掘出相關斷層的具體位置仍然困難,更不用說那些數百年才活動一次的斷層,如台北的山腳斷層,因為上頭覆蓋了大量沉積物,要找到並研究這些斷層更加困難。

儘管我們很難預測哪個斷層會再次活動,我們仍然可以預先對這些構造做風險評估,從過往地震事件中找到應變之道。而 921 地震教育園區,就是那個可以發現應變之道的地方。

圖:北棟教室毀損區 / 圖片來源:劉志恆/青玥攝影

921 後的 25 年

在園區服務已 11 年的黃英哲擔任志工輔導員,常代表園區到各地進行地震防災宣導。他細數 921 之後,台灣進行的六大改革。制定災害防救法,取代了總統緊急命令。修訂了建築法規,推動斷層帶禁限建與傳統校舍建築改建。組建災難搜救隊伍,在面對未來災害時能更加自主應對。為保存文化資產,增設了歷史建築類別,確保具有保存價值的建築物得到妥善照料。

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最後,則是推行防災教育。黃英哲表示,除了在學校定期進行防災演練,提升防災意識外,更建立了921地震教育園區,不僅作為教育場所,也是跨部門合作的平台,例如與交通部氣象署、災害防救辦公室、教育部等單位合作,進行全面的防災教育。園區內保留了斷層線的舊址,讓遊客能夠直觀地了解地震的破壞力,最具可看性;然而除此之外,園區也是 921 地震相關文物和資料的重要儲存地,為未來的地震研究提供了寶貴的資源。

堪稱園區元老,在園區服務將近 19 年,主要負責日語解說工作的陳婉茹認為,園區最大的特色是保存了斷層造成的地景變化,如抬升的操場和毀壞的教室場景,讓造訪的每個人直觀地感受地震的威力,尤其是對於年輕的小朋友,即使他們沒有親身經歷過,也能透過這些真實的展示認識到地震帶來的危險與影響。

陳婉茹回憶,之前有爸媽帶著小學低年級的小朋友來參觀,原本小朋友並不認真聽講,到處跑來跑去,但當他看到隆起的操場,立刻大聲說這他在課本看過,後來便聚精會神地聽完 40 分鐘的解說。

圖:陳婉茹在第一線負責解說工作 / 圖片來源:921地震教育園區

除了每看必震撼的地景,園區也透過持續更新策展,邀請大家深入地震跟防災的各個面向。策展人黃惠瑛負責展示設計、活動規劃、教具設計等工作。她提到,去年推出的搜救犬特展和今年的「921震災啓示展」與她的個人經歷息息相關。921 大地震時的她還是一名台中女中的住宿生,當時她儘管驚恐,依舊背著腿軟的學姊下樓,讓她在策劃這些展覽時充滿了反思。

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在地震體驗平臺的設計中,黃惠瑛強調不僅要讓觀眾了解災害的破壞力,更希望觀眾能從中學到防災知識。她與設計師合作,一樓展示區採用了時光機的概念,運用輕鬆、童趣的風格,希望遊客保持積極心態。二樓的地震體驗平臺結合六軸震動臺和影片,讓遊客真實感受921地震的情境。她強調,這次展覽的目標是全民,設計上避免了血腥和悲傷的元素,旨在讓觀眾帶著正向的感受離開,並重視防災意識。

圖:地震體驗劇場 / 圖片來源:921地震教育園區

籌備今年展覽的最大挑戰是緊迫的時間。從五月開始,九月完成,為了迅速而有效地與設計師溝通,黃惠瑛使用了AI工具如ChatGPT與生成圖像工具,來加快與設計師溝通的過程。

圖:黃惠瑛與設計師於文件中討論設計/ 圖片來源:921地震教育園區

蔣正興博士說,當初學界建議在此設立地震教育園區,其中一位重要推手是法國地質學家安朔葉。他曾在台灣指導十位台灣博士生,這些博士後來成為地質研究的中堅力量。1999年921大地震後,安朔葉教授立刻趕到台灣,認為光復國中是全球研究斷層和地震的最佳觀察點,建議必須保存。為紀念園區今年成立20週年,在斷層館的展示更新中,便特別強調安朔葉的貢獻與當時的操場圖。

此外,作為 20 週年的相關活動,今年九月也將與日本野島斷層保存館簽署合作備忘錄(MOU),強化合作並展示台日合作歷史。另一重頭戲則是向日本兵庫縣人與自然博物館主任研究員加藤茂弘致贈感謝狀,感謝他不遺餘力,長期協助園區斷層保存館的剖面展品保存工作。

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右圖:法國巴黎居禮大學安朔葉教授。左圖:兵庫縣立人與自然博物館主任研究員加藤茂弘
/ 圖片來源:921地震教育園區

前事不忘,後事之師

盡力保存斷層跟受創校舍,只因不想再重蹈覆徹。蔣正興博士表示,921地震發生在車籠埔斷層,其錯動形式成為全球地質研究的典範,尤其是在研究斷層帶災害方面。統計數據顯示,距離車籠埔斷層約100公尺內,住在上盤的罹難率約為1%,而下盤則約為0.6%。這說明住在斷層附近,特別是上盤,是非常危險的。由於台灣主要是逆斷層活動,這一數據清楚告訴我們,在上盤區域建設居住區應特別小心。

2018年花蓮米崙斷層地震就是一個例證。

在921地震後,政府在斷層帶兩側劃設了「地質敏感區」。因為斷層活動週期較長,全球大部分地區難以測試劃設敏感區的有效性,但台灣不同,斷層活動十分頻繁。例如 1951 年,米崙斷層造成縱谷地震,規模達 7.3,僅隔 67 年後,在 2018 年再次發生花蓮地震,這在全球是罕見的,也因此 2016 年劃設的地質敏感區,在 2018 年的地震中便發現,的確更容易發生地表破裂與建築受損,驗證了地質敏感區劃設的有效性。

圖:黃英哲表示曾來園區參訪的兒童寄來的問候信,是他認真工作的動力 / 圖片來源:921地震教育園區

在過去的20年裡,921地震教育園區不僅見證了台灣在防災教育上的進步,也承載著無數來訪者的情感與記憶。每一處地震遺跡,每一項展示,都在默默提醒我們,那段傷痛歷史並未走遠。然而,我們對抗自然的力量,並非源自恐懼,而是源自對生命的尊重與守護。當你走進這座園區,感受那因地震而隆起的操場,或是走過曾經遭受重創的教室,你會發現,這不僅僅是歷史的展示,更是我們每一個人的責任與使命。

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來吧,今年九月,走進921地震教育園區,一起在這裡找尋對未來的啓示,為台灣的下一代共同築起一個更堅固、更安全的家園。

圖:今年九月,走進921地震教育園區 / 圖片來源:劉志恆/青玥攝影

延伸閱讀:
高風險? 家踩「斷層帶、地質敏感區」買房留意
「我摸到台灣的心臟!」法國地質學家安朔葉讓「池上斷層」揚名國際
百年驚奇-霧峰九二一地震教育園區|天下雜誌

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能源孤島的電力未來 專訪能源局長林全能
劉珈均
・2015/05/25 ・1685字 ・閱讀時間約 3 分鐘 ・SR值 531 ・七年級

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迪士尼卡通《怪獸電力公司》講述一群怪物世界的電力公司員工,每天努力到人類世界嚇小孩以提取電力(可曾想過要多少小孩才能維持一座城市用電量?),在現實世界,能源局雖不負責直接發電,但與能源政策走向息息相關。原任技術處處長的林全能今年二月接任經濟部能源局局長,林全能接受泛科學專訪,談論如何看待能源政策與爭議,以及近期推動的電價市場化及「電業法修正草案」。

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能源局長林全能。圖/陳亭瑋攝。

許多政府單位皆設有能源相關業務,林全能說,就能源供應端的科技研發,能源局的定位是投入前瞻型的新能源研究,幫助台灣掌握自主能源,目前能源局投入前瞻型能源國家計畫是與工研院、海洋大學合作,在東北角海岸研究波浪發電,開發海洋能;從需求端則發想如何節能,提升發電燃燒效率,例如敦促台電公司林口的燃煤機組升級為超超臨界,排碳減少了14%。

台灣於2002年制定的「環境基本法」將非核家園納為政策方向;今年4月起立法院也開始審查「非核家園推動法草案」。林全能說,非核家園是大家共同願景,分歧點在於要如何達到,有些人希望設定時限達成,但政府主管機關必須從能源自主與能源安全、國際減碳壓力、發電成本三個方向全盤考量能源政策。

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推動電價機制合理化是林全能首要任務,他推動成立獨立的電價審議會,依立法院核定的電價公式,在每年4月1日和10月1日審議、核定調整電價,希望讓電價反映市場價格波動。此機制今年4月首次啟用,包括民生、工業、商業用電皆降價,平均降幅7.34%。林全能認為政府應做到資訊透明,「電價費率審議資訊揭露專區」也在四月初調整電費時同步上架,網站有電價公式、台電公司各項成本、價格與經營資訊等內容,「如果有個平台,有大家可以信賴的數據,就能溝通、進而產生互信互賴。」

自日本311大地震過後,台灣核能留存成為最激烈的能源爭議,就林全能的感受,各方彼此互不信任,對自己的意見過於堅持,只有「發聲」而沒有「交流」,沒有接收其他訊息。

「就台灣海島環境限制,solution(解決方案)並不多。」林全能表示,除卻核能,可當基載電力(意即可24小時穩定供電的電源)的就只有燃煤與燃氣,前者碳排量較大;燃氣則是成本較高、接收站不足。現在台灣僅有兩座接收站,分別位於高雄永安與台中港,中油公司規劃在台中港新建三個儲槽,並在桃園觀塘工業區建設第三座接收站,目前已通過環評,「完成、可以運作也要6至8年之後。」

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LNG(液化天然氣)運輸船。photo credit: ARCTIC DISCOVERER via photopin (license)

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他也提醒不能過於仰賴單一能源 ,2002年5五月台電用氣量增加,但天然氣存量不足、調度不及而限電,時任台電董事長的林文淵因此下台;台中接收站於2009正式營運,在這之前只有高雄永安接收站運作,天然氣接收站約維持在三至五天的儲存量,但曾有颱風將運輸船阻隔在外海三天,無法進港卸氣,相關人員為了調度供電忙得人仰馬翻。

「政府很積極的推動再生能源,但再生能源目前真的無法24小時發電,無法當基載電力。」有些公民團體倡議,組合不同種類的綠能發電,便能覆蓋所有時段,成為基載電力,林全能回應:「這必須要有銜接的儲能設備。」而目前大容量儲能設備成本高、技術不夠成熟,且大量儲能所需的空間相當大。

有人推動將汰役鋰電池(被汰換下的鋰電池)轉作儲能之用,「但汰役電池在台灣不夠多,因為電動車還不盛行。」近日電動車大廠特斯拉(Tesla)推出家用鋰電池儲能系統「Powerwall」,儲存太陽能於發電高峰時的電力,可輔助調配家庭尖峰與離峰的用電,可望讓家戶脫離對傳統電網的依賴。林全能說,家居用量不大,或許可行,但作為電力供應的話就有上述限制。

局預定6月中將「電業法修正草案」再送立法院,能源局構想將發電廠與電力輸配系統「廠網分離」,「電力自由化指的是發電與售電部分。」讓民營電廠參與發電競爭,管控電網的公家單位類似代輸,並設有獨立的電力監督機構,同時達到自由化與供電穩定。

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採訪尾聲,林全能強調,台灣要對自身的科學與科技能力有自信,也期盼藉由推動電價資訊公開,建立社會溝通與互信互賴。

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劉珈均
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PanSci 特約記者。大學時期主修新聞,嚮往能上山下海跑採訪,因緣際會接觸科學新聞後就不想離開了。生活總是在熬夜,不是趕稿就是在屋頂看星星,一邊想像是否有外星人也朝著地球方向看過來。