風調雨順是盼望,超前部署才能在鬼門關前阻擋 ── 深訪水土保持局局長李鎮洋

行政院農業委員會水土保持局。
圖/wikipedia

中興新村我熟得很,週末若想出門散心又不知去哪,住在臺中近南投的我,十之七八會帶著家人開著車,到這個被暫停的時空,貪婪地享受陽光下綠得刺眼的樹木跟草地,到麵館吃碗外省口味牛肉麵、吞一盤滷牛腱,再數數靜巷裡有多少貓主子。

縱使來過中興新村多次,我卻不知也沒注意到,原來農委會水土保持局(以下簡稱水保局)就在這。外觀不起眼的水保局建築只有兩層樓,中間有個大大的中庭,牆上貼著紅底黑字的春聯,「風調雨順」四個字掛在這再中肯不過了。看見牆上的壁掛式電風扇、四周的綠植盆栽,感覺像是到了農村四合院與小學的綜合體。這次公部門 X 科學傳播專題,我們來到中興新村請教水保局的李鎮洋局長,在面對大大小小的災害、形形色色的開發,身為臺灣 74% 土地總面積,也就是所有山坡地的重要管理機關,覺得該怎樣做科學傳播、與民溝通?

水保局局長李鎮洋接受泛科學專訪

「以前讀科學的,或是像我們這種水跟土加起來是泥巴的,所謂的工程人員,都比較踏實樸實,有什麼說什麼,比較不會包裝,但跟大眾溝通不得不做調整。」畢業於臺灣大學土木工程學研究所的李鎮洋,自 104 年起擔任局長,雖然以工程人員自稱,但受訪時語速不低,最近還在水保局官方 Instagram 開張的影片裡現身,戴著粉紅色口罩跟小編(應該是局裡的同事)用輕鬆的方式介紹水保局如何做防災整備。

李鎮洋說,水保局起初的任務就是負責平衡山坡地範圍內的開發跟保育。民國 83 年水土保持法誕生後,則更偏向保育。然而,此前山坡地上早已處處開發,有壓力,也有各方勢力。「對水保局來講,我們希望(山坡地)合法開發利用。合法包含土地的合法、程序的合法,不會造成保育的壓力,也就不會造成災害,造成下游的損失等等。」他說。

理想是這樣,但做得到嗎?

李鎮洋表示,在開發過程中,水保局扮演整合協調者,所以開發案成不成功的壓力不會落在水保局上,但水保局的確面臨來自環保團體的壓力。「比如我們為了要保護環境,可能不得不去做一些野溪整治或邊坡處裡。(環保團體)常常會覺得我們在破壞。」

野溪整治的 101 道難題

難道不是破壞嗎?我自己屢屢親眼或在臉書上看到被「整治」的野溪照片,都心疼到有點麻木。

然而李鎮洋覺得這是欠缺溝通跟對野溪不夠理解。「什麼叫野溪?野溪是平常沒水,只有颱風豪雨才有水,這個時候,你說魚怎麼游上去、怎麼保護那個魚?平常都沒有魚呀。」李鎮洋解釋。

他接著說明野溪裡的確有深潭跟淺灘,深潭裡長年有水,魚在野溪有水時可能會往上游,所以會保留深潭,淺灘則盡量。但其他部分若不施作保護,山坡一崩滑,土方就會將深潭覆蓋,結果更糟。

「(環保團體認為野溪)本來看起來非常自然,那你現在把它變成有護岸、中間有攔沙壩等等,他覺得這個動物上不去。這個其實我們各分局也跟環保團體溝通,溝通的結果是,他們也能體諒我們不得不做,有一些還是很堅持,這個持續溝通。」李鎮洋表示所謂的破壞,事實上是為了保護而不能免的措施,而且實施時間很短,通常半年、一年內就完成,對動植物來說衝擊的時間很短,一個工程做完之後不到三個月,全部都恢復。

真的嗎?李鎮洋表示許多環保人士不相信,水保局便請生態專家調查,結果的確如此。「過程最重要的就是建立信任感,我們的數據他信不信任?我們的說法他信不信任?我們說不會破壞或者破壞是有限的,他信不信任?有些人可以接受我們的說法、有些人不能接受,我們要持續地建立信任感,一直提出不間斷的科學證據或科學調查。」(註:我無法為水保局背書,但在這次專訪盡所能忠實呈現局長觀點。後續會收集各方觀點,也歡迎大家提供意見。)

「當同仁到現場接受立法委員、地方民代、縣市政府或是民眾建議,說有崩塌或崩塌風險,要趕快執行工程,我們憑什麼說這個案子可不可以做、會不會影響生態、有沒有什麼動植物以這裡為重要棲地,是不能碰的?以前沒有人知道,只有做了。後來環保團體出來了,已經來不及了。也許真的做錯了,因為我們不知道,他也認為『你怎麼不知道,你政府耶!政府應該是萬能的。』」李鎮洋表示,以前的確許多時候是不知道。

於是水保局不斷擴大建立生態檢核系統。從民國 96 年開始,先就石門水庫集水區內的工程做生態檢核,累積成果後,持續增加涵蓋範圍。民國 103 年底,水保局制定了「環境友善措施標準作業書」,將生態檢核納入工務流程,2,000 萬元以上且位於高度敏感區的工程為主要適用範圍。接著,行政院公共工程委員會則於民國 106 年訂定「公共工程生態檢核機制」,要求新建公共工程都需要辦理生態檢核(除了災後緊急處理、搶修、原地復建等)。

然而水保工程每年大大小小超過 2,000 件,分佈全臺、工期較短,生態團隊也看顧不來,李鎮洋為了讓同仁清楚工程對生態的影響,於前年(107)建立了「集水區友善環境生態資料庫」,收集來自林務局、特有生物保育中心,以及國內研究學者的發表,把生態跟重要生物的範圍標註起來,「再來是環保團體曾經關注的、媒體報導過的,只要是能收集得到的,我們就放在圖說裡面。」

「集水區友善環境生態資料庫」示意圖。
圖/「集水區友善環境生態資料庫」系統(民眾版)

(可參見 109 年 3 月 農委會出版《農政與農情》期刊之〈掌握生態情報,強化生態檢核〉)

李鎮洋表示,該資料庫現已收集超過 20 萬筆,為全臺灣最大的生態資料庫,讓同仁避免踩到地雷,衝突情形就慢慢越來越少,「除非什麼東西是沒有人看過、沒有人知道,那當然我們也不知道,那就沒辦法。」綜整各方情報分析之後,水保局區分出一級跟二級檢核區,一級檢核區內的工程由生態團隊全程協助、執行生態評估分析,與工程執行機關、設計監造、施工單位密切討論方案後才執行,確保棲地不受過度干擾、能迅速恢復;一級以外皆屬於二級,由工程單位按照資料庫的生態情報研擬生態友善對策。若你有興趣,可以到「坡地環境共同服務平臺」看看,點選地圖的不同圖層。

「坡地環境共同服務平臺」示意圖。
圖/「坡地環境共同服務平臺」

水保局平時也會上網蒐集輿情,若是發表在臉書上的批評,水保局通常會主動留言,說明工程的理由跟考慮。「如果做不夠好,我們也會改進。比如說也許可以採取更好的方式,我們去問他建議用什麼樣的方式,如果方式還不錯,這個個案可以馬上改,我們就改了。如果不能改,我們下次在別的案子裡面當作案例。」李鎮洋說水保局的治理組專門負責到六個分局宣導案例、網友批評的意見、以及未來該怎麼做。(我發現最近臺東就有個案例

有批評檢討,也有自豪案例。納入生態檢核十多年來,水保局在阿里山鄉的「頓阿巴娜野溪整治五期工程」、臺中東勢區的「四角林野溪整治工程」分別得過國家永續發展獎跟公共工程品質金質獎。大家不妨搜尋看看相關資訊,或是親自前往踏查一番,我自己就打算有空去看看。

若要舉一個面臨各方需求跟壓力,最終達成多贏的案例,李鎮洋認為大肚山上的中部科學園區算是。他表示當初中央希望在山坡地上大規模的開發,因此依照水土保持法,要設多座能防洪的滯洪沉砂池,才能在颱風豪雨時調節流量,蓄積雨水再安全排放至下游。不過臺中市政府考量園區鄰近市區,因此要求大幅提高滯洪設施的規格,隨之加大了量體;與此同時,當地居民則希望滯洪沉砂池能作為運動休閒公園,業主則通常不希望能用的土地因此縮減,環保團體也有許多意見……。

「還好那案子算成功,因為開發業者是科技部的中科管理局,中央政府比較好談,做個調整,把滯洪沉砂池變大、變緩和一點,上面就可以設運動設施、網球場、羽球場等。」水保局為此修正了相關規範,李鎮洋說,既然這樣做,固定設施也得盡量減少,讓水、砂可以很快消退恢復,也不會造成災害往下沖,需要相關配套,整合於水保計畫審查過程裡。後來各方都同意,如今八座滯洪公園被譽為水保示範工地,成了地方社區、園區員工舒展身心的樂園,豐富的濕地生態還讓台積電的員工成立生態保育團體,紀錄出沒的鳥類有哪些。

李鎮洋說:「我們不像環境影響評估可以直接駁掉(開發),因為水土保持計畫審核已經是在整個過程的後面了。前面都許可,環境影響評估都過了,最後才是(水土保持計畫審核)。我們怎麼再去駁掉前面的?只能盡量減少衝擊,用工程、植栽、園藝等各種方法,讓大家的利益整合。」

「以前老師跟我們講:『知道水土保持學系是什麼嗎?你們是醫生知道嗎?』」李鎮洋表示,如何讓河川溪流不氾濫,山坡地不崩塌,就像維持身體血管組織健康一樣,因此水保人員一直自許為大地的醫生。就如現在醫生會遇到病人、家屬、藥廠、老齡少子化、健保核刪、醫院內政治、或突如其來的疫情等各式各樣的挑戰,在開發與保育、工程技術與網路輿論之間,大地醫生也必須時刻警醒、應變,對多變的環境保持謙遜。

水保防災意識的超前植入

大地醫生可不能只等疾患纏身才治病。為了讓全民更了解水土保持的目的跟重要性,水保局大力投入宣導。從印書、發摺頁,話劇演講、徵文徵圖,再到現在的 AR/VR。「你可以從老鷹的視角去看為什麼會崩塌,可能是因為被違法開發、沒做水土保持,體感座椅會跟著動,如同自己正在飛。」李鎮洋很驕傲地說水保局將 VR 結合宣導是全臺第一,學生很好奇也很喜歡,坐一次不夠還要坐第二次。

為了扎根,水保局針對小學生製作的內容還分為低中高年級、有/無注音版、書還做成立體書,每週兩次透過行動書車送到偏鄉學校,用夜市會有的簡單遊戲如套圈圈來寓教於樂。「我們現在建立了 102 個水土保持酷學校,提供很多水土保持教具圖書,當學校的環境教育教材,然後把附近學校、社區也能納進來。」李鎮洋說。

想要成為酷學校也不容易,水保局接到學校申請後,會評估學校是否能融入課程、老師是否做足準備讓學生參與。李鎮洋以新竹關西東光國小為績優典範,該校校長積極規劃,與水保局長期合作,加上位在山區,學生家可能就位於開發的山坡地,家長也可能從事相關行業,更需要面對水保議題。聽了局長描述,聽得讓我也想去參觀拜訪。

不過校園宣導好像都針對國中小,高中呢?李鎮洋局長坦白說:「高中生有升學壓力,不考試是不會看的啦!」

針對成人的部分,水保局除了提供一般的科普資訊跟防災訊息,李鎮洋表示「土石流防災專員」的招募與培訓特別關鍵。

防災專員?老實說要不是來採訪前做了一些研究,之前我從沒聽過。李鎮洋話說從頭:早期雨量測站大部分屬於氣象局,一部份則屬於臺電或水利署,大多位於平地,理由是平地人口多,但容易有土石流災害的山區反而少有測站。「這個社區在這裡,但監測站在那裡,太遠,這邊有下雨,那邊沒下雨,發布警訊就會不精準。」李鎮洋說。

為了改善這種狀況,水保局便將簡易雨量筒提供給山區的村里長,教他們觀測跟回報。不久後敏督利颱風(民國 93 年)來襲,造成中臺灣嚴重災情,尤其是大甲溪沿岸的松鶴部落。事後調查發現儘管當地發生嚴重土石流,六十戶受災,卻只有一人死亡,雖然不幸,卻也是大幸。當地居民在調查訪問時表示,就是因為一個多月前水保局同仁帶著雨量筒請村里長幫忙監測雨量、溝通自主疏散避難,讓他們對雨量產生警覺,才會在政府發出警報之前就行動,保住了大多數人生命。

是痛定思痛,也為了超前部署,從隔年起,水保局開始招募跟訓練防災專員,至今已達 3132 人(歷年總培訓人數)。招募對象以土石流防災保全區裡的村里長優先,有興趣者也都歡迎,經過訓練跟檢定,就會被授予資格。由於防災專員需要協助公務,面臨風雨衝擊、得上山下谷,水保局也提供保險跟裝備,並開發系統,讓他們利用手機簡訊、LINE 通訊軟體及土石流防災資訊網 APP 傳送雨量資料、通報災情及接收土石流警戒訊息。

李鎮洋接連說了多個防災專員即時撤離住戶,救了許多人性命的案例,不免激動。

「防災專員第一是幫我們觀測傳遞雨量。第二是當發布黃色警戒、紅色警戒,幫我們傳遞給當地人。第三,如果發生災害要通報我們。第四,要幫助疏散避難,協助鄉鎮公所或軍方警察消防,跟我們保持密切聯繫。」李鎮洋表示,這樣的社區叫做自主防災社區,平時有輔導團隊協助辨識社區風險,例如環境裡哪些地方可能崩塌、發生土石流、多少戶有危險、高風險的有幾個人、他們的姓名電話住址……並提供資料跟教學,將居民統合為自主防災組織。「例如你年輕有車,接到警訊要疏散,你就載你的阿公阿嬤叔叔伯伯,你顧誰、顧幾個、車怎麼走哪條路安全,哪裡是庇護所……大部分是活動中心、消防所或者學校的禮堂。」

民國 98 年莫拉克來襲,除了小林村的悲劇,當時臺灣中南部、東部也都嚴重受創,但培訓出的防災專員挽救了不少人命。李鎮洋以當時南投水里鄉新山村為例,林美玲村長跟先生黃明達都是防災專員,見雨勢驚人、超過警戒,但很多居民不想離開,兩人便熬夜巡邏到凌晨兩點,發現出入的壽山橋斷了,趕快挨家挨戶敲門警告溪旁的村民,然而 135 位村民中,有 19 人當下不願撤離,村長只好通報消防隊,把人硬拉走,同時也通報水保局的土石流災害緊急應變小組,在清晨 6 點前讓全村都安全撤離。「隔天一看,有二十幾間房子被沖到水裡面去。如果沒叫起來,六十幾個人就走了。」李鎮洋接連說了多個防災專員即時撤離住戶,救了許多人性命的案例,不免激動。

「這些土石流防災專員經過訓練,就會比他的爸爸媽媽有感覺。以前我們在疏散,阿公阿嬤最常罵我們了,說你們年輕人不知道,我們從什麼時候就住在這裡了,你們讀書人不知道,隨便講講的。」然而經過幾次經驗,現在只要一發布警訊,山區居民都會配合撤離。李鎮洋認為防災專員與自主防災社區功不可沒。至今,防災專員疏散超過上萬人次,減少了 2,000 人以上的傷亡。

用科技替臺灣山地聽診把脈

防災專員展現出人的能量跟重要性,但要超前防災減災,更得靠科學研究、善用新科技。

「我想把水土保持局建立成打造『智慧防災坡地環境』的單位。」李鎮洋說,大家不希望有違規開發的情事,但怎麼掌握違規開發的事實?以前靠人現場查報,人情包袱卸不下、山區又遼闊,效果當然不好。從民國 87 年開始,水保局啟用衛星影像主動監測。減少人情世故、而且速度飛快。監測頻率則從先前每兩個月一次,今年開始改成一個月一次。「怪手開挖兩個月跟一個月差很多」,這樣就能及早阻止破壞,李鎮洋說。

由於雜訊、雲霧遮蔽、圖層位移等狀況,在電腦判釋之外,水保局也加入人工檢核,若發現違法開發,水保局就會把衛星影像結合地籍系統,發到縣市政府鄉鎮公所,再到現場拍照調查,加快處分。

除了違規開發,氣候變遷造成的超集中雨量也是水保局關注焦點。下一個可能發生小林村事件的地方在哪裡?能不能先找出來呢?水保局為了降低類似的大規模崩塌危害,利用經濟部中央地質調查所對全臺的光達(Lidar)掃描資料,製作出極為精準的地形圖,再請地質專家判斷高風險地點,確認周遭有沒有居民與聚落。

李鎮洋表示水保局積極利用科技打造山地防災減災網絡,努力的成果與經驗已經能夠外銷,傳授給同樣面對類似風險的國家。

「從 106 年開始,我們開始第一期的大規模崩塌防減災計畫。全臺灣可能發生大規模崩塌的,大概有一萬多處,但有保全對象的,目前篩選出來 186 處。我們再做風險評估,大規模崩塌指面積要達到十公頃,深度要十公尺,土方要十萬立方公尺,其中滿足一個條件,就列為大規模崩塌的潛在區域。比較危險的是 34 個。」李鎮洋說,這項計畫的第一期經費是 34 億元,而明年即將開始第二期的計畫經費為 50 億元。若完成後,可以大幅提高防護能力,降低至少 200 億元農損。

為了要了解一塊潛在崩塌地、地滑地目前的危險性,如崩塌大概多深、範圍多大,得找出滑動面,為此則要鑽探以監測地下水位、目前滑動量和速度等等基礎調查數據。然而,「這麼多資料,用什麼基準做為未來防災標準?如果要啟動預警疏散避難,要用什麼基準?是水位高、還是滑動距離?這要找專家來討論,因為全世界目前沒有像臺灣做這麼快。」

李鎮洋表示他蒐集全世界各地針對大規模崩塌的觀測資料,而且後來真的發生崩塌的可驗證案例,至今只找到義大利瓦伊昂大壩 1963 年的案例

「水越過壩頂,拱壩新蓋好,很堅固,壩沒壞,水往下游沖,七個村莊兩千人全都不見了。義大利政府就為了七個村莊蓋紀念館,我去參觀這個紀念館買了影片、書,看到書裡有監測資料,我覺得這資料很珍貴,目前也只收集到這個。」李鎮洋說。

儘管數據還不足,臺灣也不能等著災害發生。李鎮洋知道,任何預測都可能太保守或太樂觀,但他決定先請學者根據現有資料建立模型,如雨量,滑動速度跟加速度,加上現場觀測跟即時儀器監測,訂出應變啟動標準。

「鑽探很花錢、觀測儀器很花錢,觀測儀器還必須隨時都 ready,不能要用的時候沒電、故障。」李鎮洋回想起自己還是學生的時候,是以月為週期被老師吩咐去拿監測結果,但根本緩不濟急,因此要求水保局做到即時觀測、即時傳回,即時分析、即時反應,這樣才有用。目前水保局已建置了 21 座固定式、3 座行動式(全球首創),以及 17 座簡易式土石流觀測站,配有 CCD 攝影機、雨量計、水位計、土壤含水量感測器、鋼索檢知器及地聲檢知器,透過穩定的衛星訊號傳輸,即時傳入土石流防災資訊網,供防災人員跟我們所有人查詢。

大規模的研究計畫,水保局無法只靠自己,因此委託了臺大、成大、中興、屏科大等多所學校共同參與。目前在宜蘭大同鄉,水保局也正在進行「蘭台大規模崩塌潛勢示範區觀測科技整合研究」,由暨南國際大學團隊帶隊,結合更多研究單位,包括中央研究院。

「這個出來老實說,全世界第一套,最 top 的,日本都還沒這樣做。」李鎮洋很有自信地說:「因為臺灣人不能等,政治反應非常快速,就像你說的『有壓力』,讓我們要用更有效的方式。」

這個「更有效的方式」,甚至還能外銷。李鎮洋說水保局已經開始輸出臺灣經驗到東南亞,亦透過國合會等管道初步接觸非洲跟中南美洲。以泰國為例,透過臺泰農業合作會議的平台,水保局將水土保持教室整套帶到泰國,提供當地農業主管機關與農民友善環境、減災防災的開發方式。臺灣也與越南透過第三方簽訂合作備忘錄,傳授監測土石流的技術,協助分析資料,還提供軟硬體。

一個插曲或許展示了為何臺灣經驗適合移植。李鎮洋說前陣子越南方回報莫名的資料遺失問題,水保局馬上請他們派人到現場巡邏,看是否被偷接電。而結果的確如此。「因為他們山區比較偏遠,有電很不容易,百姓就自己偷接了。我們為什麼會知道?就是臺灣曾經發生過。」李鎮洋笑說,日本等國的方案太先進了,需要很多基礎建設,但我們這條路剛走過,所以可以一步一步幫助越南等國向前走,面對各階段的壓力測試。

就跟臺灣這片土地面臨板塊擠壓、颱風侵襲、旱澇交替,進行了百萬年的壓力測試一樣,21 世紀的水保局為了負起保育國土的責任,也面對各種壓力,但我想局長與水保局的同仁大概會說工程人員扛習慣了,是吧?

關於作者

鄭國威

是那種小時候很喜歡看科學讀物,以為自己會成為科學家,但是長大之後因為數理太爛,所以早早放棄科學夢的無數人其中之一。怎知長大後竟然因為諸般因由而重拾科學,與夥伴共同創立泛科學。現為泛科知識公司的知識長。

網站更新隱私權聲明
本網站使用 cookie 及其他相關技術分析以確保使用者獲得最佳體驗,通過我們的網站,您確認並同意本網站的隱私權政策更新,了解最新隱私權政策