環保的非線性:深訪環保署長張子敬,談環評爭議、循環經濟、以及格蕾塔世代

科學傳播不只是科普,在公民社會裡,更是「科學治理」的關鍵,因此泛科學主動向工作內容與科學密切相關的政府單位發出採訪邀請,希望能深入了解他們如何做科學傳播、遇到哪些挑戰,以及打算怎麼做得更好。第一站,我們來到環保署。

  • 警告:這篇文章長達八千七百字!(但讀起來應該只要 10 分鐘)

踏進這棟位於台北市中華路上,外觀看起來密不透風,灰白厚重、連窗戶都沒有,更像是秘密特務機關的大樓,首先注意到的,卻是 Youtuber 金魚腦跟台客劇場的影片,影片中的他們,活潑熱情,用各自熟悉的方式,在一樓大廳的高畫質螢幕裡,講著如廁後衛生紙該怎麼丟、與如何環保旅行等等的生活議題。

準時出現在會客廳的環保署署長張子敬,皮膚黝黑,短髮沒特別整理,與身著的全套正式西裝似乎不太合拍。我很好奇,這位畢業於環境工程領域(成大及交大)的資深環保署人,在 108 年就任署長之後,面對與過往截然不同的社群媒體溝通場景、碰撞越來越激烈的世代差異、以及總是難解的環評矛盾,打算怎麼辦?

環保署署長張子敬接受泛科學專訪。

加速中但還未趕上:官僚體制溝通的困境

「政府的腳步有在加快,但往往跟不上民間。」

張子敬署長回憶道,「我記得大概民國 75 年左右,有次政府訂了新環保標準,我那時候是承辦人,在報紙上買了一個半版的廣告來宣達,不貴,但我長官不以為然;那個時代的公務員覺得,法規訂了,民眾自己就該知道,為什麼還要登報紙告訴你我訂了什麼東西?」跟那個年代相比,現在的政府單位更加的重視政策溝通,但往往仍受先天的侷限。

張子敬坦言,台灣政府的制度從大國框架下設計而來,是官僚系統反應速度慢最根本的原因。他說:「公務員常常被罵,為何一個案子蓋了幾十個章,誰負責?因為原來制度設計是這樣。當只有最後那個人蓋章才算數,流程就變得很冗長。」

「我常常看公務員上 call-in節目,我覺得實在不該上」,他苦笑著說,因為制度,最後決策的那個人還沒講話之前,中間蓋章的人講話都不算數。在這種情況下,就算要上節目捍衛政策,往往也不太敢講,反而無法達到想要的效果。「挑戰你的人,只要看到一篇文章就可以拿來挑戰你,但防守的人,會覺得要很確定才可以跟你說是,還是不是,長期來說,就造成民眾覺得你在隱瞞什麼的印象,這其實是整個官僚系統造成的。」

受大眾矚目的環評,當前制度下難解的賽局

而求快求定論的媒體框架,遇上了環評,造成誤解的威力更大。張子敬明白公眾很在乎環評,但他強調「環境影響評估」本來就是一個評估的過程。他說:「事情還沒發生,你只能預想事情可能會怎樣,盡量用手頭上最好的工具跟資料去判斷,所以本身就具有不確定性。當挑戰你的人要求你百分之百確定時,你絕對不敢講,一不敢講,就變成政府好像一直有什麼東西沒告訴人家,但那是整個系統讓我們不敢去說,長期以來造成民眾的不信任,寧可聽外面的聲音。」講到這,他再次強調,政府有在改變,但確實是跟不上。

為什麼環評的結果,似乎總是沒人滿意?環保團體擔心環評刻意放水,開發單位反認為環評刻意卡關,環評委員老覺得吃力不討好?

張署長沒有簡單的回答,但他舉了個例子,「有個環評案,有一台風機要立在河道中間,雖然從環境影響上來看,沒什麼問題,但環評委員也納悶,立在河中間……會不會倒啊?你說,這該不該環評去審查?」他把問題拋給我,令我頓時獃住,我真的不知道,於是他接著說:「會不會倒,該不該我們(指環評)管?理論上管河的人要管啊、管結構的人要管啊。」

環境影響評估成為眾所矚目的角力場。圖片來源/pixabay

在張子敬看來,環評階段其實能處理的只是大概,諸如地質、結構等資料不會通通提供給環評委員,委員也非個個都上知天文下知地理,具有全方位的專業,那如何能要環評委員判斷今天會議通過之後,風機就絕對不會倒?他說:「環評委員會擔心,真的倒了,人家會說它經過環評耶。」而這些苦惱,張署長也經歷過許多次。

他繼續以河道中的風機作為案例,闡述環評的困境:「其實有一些東西,放在那裡也許無害,只是結構上需要審查。像是水土保持,要另外審查,本來就要做好嘛!就算有災難,也不是環評過了,所以產生災難,反而可能是水土保持沒有要求、施工沒有照規定,所以產生災難。可是現在大家把這些(決策)全都弄到環評來,變得太大,做決定的人就會很猶豫啊!要是給過,萬一倒了怎麼辦?可是,在他們(環評委員)手上,沒有足夠的資料去確定,可能在水利單位審查會要求地質鑽探(才能處理)。可是(當這個議題出現)在環評審查,委員會覺得要是倒了我也有責任。」

於是,案子就算沒那麼重大,但還是過不了。太多訊息干擾,使得環評委員容易覺得別人提的這個好像有道理,那個也好像有顧慮。「弄到最後,環評委員會就扯在一起,委員給過壓力很大,不給過變成刻意找麻煩、『就你在卡』,但事實上,給環評委員做判斷的東西,是用評估、用模式跑的,不確定性本來就存在」。張子敬嘆道,「現在變成社會氛圍要他們(指環評委員)負完全責任,好像是最後把關,唯一把關。但其實許多事情沒那麼嚴重。」

環評不該是神諭,張子敬認為跟開發相關的政府機關,自己把關要把守好,環評有極限,民眾也不該因為新聞渲染、以及不知道該注意其他環節,就把所有的把關都放在環評。

他說:「舉一個最簡單的例子,一條路要不要蓋,地方要討論好,交通單位提到交通部,交通部通過,再送來給我們審查。結果當環評委員會一位交通專業的委員提出質疑,那要聽誰的?如果這位委員很堅持,就會像在刻意卡關,對交通系統(指中央及地方的交通主管機關)來說,感覺是我們整個交通系統都沒有問題,為什麼就你有問題?」然而張子敬想強調的是,給人卡關的感覺,不是個別委員的錯。

「做評估,大家的角度看法本來就會不同,他提出質疑,要是你解釋的東西不清楚,那麼像我剛剛講到,委員壓力那麼大,要是自己說 ok ,案子過了,以後出了什麼問題,大家會說經過環評,而他又是當時委員裡唯一懂的,他會擔心如果沒有堅持,那就全都是他的責任啊!但在外面看的人,就會感覺是一個委員擋全部。」張署長道出了當前制度下難解的賽局,就像越吹越大、越繃越緊的氣球,既不能放手,抓著又怕爆。

而他不打算繼續這樣下去。

解開緊繃臃腫的環評制度,落實主管機關審查機制

張子敬直言:「我這次對環評委員名單作出調整,很多人在罵我。」而這波調整也不僅於此。他將各部門主管、法規,放進專案小組,要逐步解開緊繃的環評制度。以風機案為例,若水利單位能夠講清楚,這個開發在該單位有哪些機制、會如何審查,確保風機不會倒,那就不用在環評裡面處理。

「環評只要確實告知主管機關審查、也確實有機制去審查,未來就算出了什麼事,就不是環評沒有注意到這個事,可是現在不是這樣,所以才做出一些調整。」張子敬認為,環評委員該去專業化、提高價值判斷的層級,意思是環評委員不該淪為外包審查員,而是要由各技術主管機關自己釐清,按照法規顧好。

環評委員該在意跟賦予的是生態、美植等更高的價值,要有更高的高度。「現在有點倒過來,環評委員會被要求很多,好像什麼都要懂,外來委員要看那麼多資料,負那麼大的責任,又不是領我的薪水,只是來參加會議,卻反而要幫你做決策,又常因為傳播媒體而受傷……」即使引來罵聲,他認為必須改革。

那環評的網路直播還要繼續嗎?網路直播在技術門檻下降之後,成為開放政治的重要象徵,環評是政府少數開放旁聽發言的會議,前任李應元署長任內更啟動官方直播,為何張署長卻選擇緊縮呢?

張子敬說:「以往經驗發現,直播沒問題,但若開放民間的直播,直播之後,有些人會擷取部分片段,穿插評論、說這個委員怎樣,那個委員怎樣,大家就罵那些委員,但委員只是來開會,而且最後也是共識決,只不過他發言支持,其他人反對,結果網上全部的人都罵他,但委員只是憑著專業講話,弄到最後,委員就不敢講,或是不願意來。」

很多人說不直播、就是不公開,他不同意,並表示:「其實就算是最後的委員審議,媒體都在場,全程沒有離開,我們是讓開發跟反對方,也就是衝突利害關係人,離開那個討論場地,讓委員沒有那麼大的心理壓力。」他舉例,若委員討論時旁邊有人站起來叫罵,委員無法討論、也放不下心去討論。

他也表示官方直播未來還會繼續,而且希望所有環評審查會議都可直播,目前硬體在改善,委員也沒有意見。「委員覺得不好的是有些民間人士對著人拍,那壓力就很大。」他說。

有人認為,環保署該跟環保團體站在一起,抵抗開發,而當環保署沒有挺環保團體時,不禁失望。然而張子敬說:「曾經有一段很長的時間,環評委員會被程序杯葛不能開,程序杯葛來自於旁聽的人。我們是法律的執行者,有人提出申請案,就代表法律賦予他權利,我們的責任是公平的審查,不管過不過。就算是惡名昭彰的企業,只要法律賦予它可以提出審查的權利,而它提了,我就必須要審查。」

他也認為,要讓環評會議的機制穩定下來,給大家公平的機會,而非反對聲音哄堂,案子就不該過。「有些人就是覺得這個案會過,所以就杯葛,不讓他審查,我覺得這樣不對,因為如果行政部門不能處理,是我們失職。」他說。

他了解互信基礎要慢慢建立。他以現在環評開會,媒體可以全程報導為例。起初環保署打算開放媒體全程旁聽、報導,但有的委員擔心被指名道姓批評,招來攻擊。「但委員會是共識決啊,讓一個人承擔,沒有道理。我們跟媒體取得默契,請記者不要指名哪一個委員,但可以寫『有委員這麼說』,或反對什麼、支持什麼……都可以寫,但就不要指名。」

後來環保署與媒體之間獲得共識,就開放所有媒體進入。張子敬表示這需要一個過程,讓大家慢慢接受,調整起來比較健康,而同樣的,他也希望之後的環評,目的事業主管能負起更大的責任。

「該是你的,在你那裡要處理好。」他再次強調。

這不容易,他說曾經有個立委要求環保署,能否將原住民的同意權放入環評裡。「我認為,要是環評案件牽涉到原住民,我一定會送給主管機關,問他們有沒有意見。如果主管機關沒有意見,那就沒有意見啊!」他表示,如果因為擔心其他機關都不願意執法、不願意當壞人,所以一定要放在環評裡,這麼做只會讓環評越來越臃腫。

環評臃腫的問題,早已浮現。「以前我們常常被質疑,明明供水的單位說有水,環評委員卻一直說沒有水,那到底是有沒有水?我覺得負責管水資源的說有水,就是要找出水來,而不是由環評來決定有沒有水。」儘管如此,他覺得環評至今還是相當有貢獻,他以曾經在環評卡關多年的五楊高架為例,本來要挖山,衝擊太大,現在跑五楊高架就知道,有一段是兩層高架,南北向分上下走,就是避免開挖太多,用工法去克服。「環評真正的功能應該是,去對開發案可能造成的環境影響,想辦法降到最低。但是現在有很多的審查過程變成『要在這裡擋住,不能讓他開發』,成為衝突所在。很多時候倒不是真的跟科學有關。

大家期待環評能將所有有瑕疵的案件擋下來,環評也越來越臃腫。圖片來源/giphy

從環保團體的角度出發,可能擔心若不要求到 120 分,開發時可能退到 60 分或更低,所以非得多要求,才能起碼保住 80 分。「在科學層面上溝通得不夠好,我們確實要負很大的責任」,張子敬表示還可以繼續努力,不過同時也要降低一次定生死的緊繃感。科學上來說,因為是用預估來決策,一定會漏估,他認為如環境現況調查,環現差等等手段,就是為了彌補不足。「好比說,你現在給我的資料,評估沒有問題,可是案子拖了很久才要開發,所以我們有規定,許可後三年沒有開發,要再提出環境現況調查分析,告訴我們是不是跟當初評估一樣,如果不一樣,要再提出減輕的對策。」他表示。

他說,不少人質疑有的老舊環評案件,過了以後放了 10 年、8 年都沒動工,環境都變了,突然又復活要開工。甚至有的案子過了以後,開發者投機動一下,然後又放著等,說現在景氣不好,等到 10 年、8 年後景氣好才要動,這怎麼擋?

「那我們可以用環評法 18 條,告訴開發單位,到時候再動工,就要提出調查報告,確保那時候的環境還是當初評估時的狀況,我們才會同意你照原來的方式做,否則就不同意,要提出對策來。」他說,以往這規定用得少,大家會擔心有問題,但其實都有現成法規可用,現在更加強執行。「如果案子通過了,很久都沒動,那麼 10 年不開發,環評就失效,除非你申請展延 5 年,跟區域計畫一樣。」

「不要想著環評要 100 分,因為評估不可能 100 分,」為了不再讓環評總是變成決戰之地,他表示:「萬一當初有東西沒看到、看到的調查不足夠,回頭就可以用環評法 18 條來要求調查,萬一影響重大則可以先停工。這些機制原來就有法規,但大家以前都覺得,反正在環評決戰這裡把案子打死,就不會有開發、也不會有後面一大串雜七雜八的事,反而在這裡形成衝突跟僵局。其實大家可以理性一點,去看科學數字,有時只是角度不同。」

管制典範轉變:之前形塑成環評決戰,但未來亡羊可補牢。

從強化主管機關責任、降低環評委員壓力、阻止環評臃腫化與表演化、再到補充環評後的管制手段,張子敬一步步拆彈,但繞得過「否決權」的詛咒嗎?

張子敬坦言,當初修法的時候,立法委員在環評法加進了所謂的否決權,有其時空背景。當時立法委員可能認為環保署再不把關,就沒有人把關了,所以在立法院加了這一條,造成今天的樣貌,不能說是不對,但也該與時俱進。

「因為有否決權,於是大家覺得,只要你(指環評)不通過就好,其他的許可都無效,結果其他的許可事項也都被拿來環評決戰,因為覺得這裡沒過,其他都不用談。但我常常說:沒錯,環評沒過不能開發,但過了就一定會開發嗎?」張子敬以新北市核二廠核廢料露天乾式貯存廠為例,雖然環評過了,但新北市不核發水土保持許可,多年來一樣動彈不得。

民眾覺得環評不過就什麼都沒有,過了就一定會開發,卻忽略了其他很多法的許可規定還在。「但他們平常都躲起來,甚至有的主管機關,會覺得反正你們(指環評)審完了,再來談我們的。至於案子合不合規定,他也不看,等你們談完了再來處理。」他說。

此外,他也表示有的案子,問題不在環境會受什麼影響,而是更上位的計畫目標未定。例如以前的蘇花高爭議,其實該決定的是要不要這條路、東部要不要採取西部的開發模式,但這不該由環評來決定。「通通夾在環評裡,大家會覺得,好像環評該決定,但環評反對開發的時候,又會被批評管太多、包山包海,插手別人的權責。」他說:「當時可能覺得(否決權)是好的設計,現在可能可以重新檢討」依照他的想法,否決權之外的問題先解決,再討論要不要檢討否決權不遲。

看待新世代的氣候呼籲:環保議題的加速應該是 S 型的曲線

談完環評與延伸的公共溝通問題,我接著想知道的是,台灣在環境保護政策上,難道不該加速、甚至激進一點嗎?進入「人類世」(Anthropocene) ,面對越來越沈重的生態焦慮,身為台灣最高環保機關主事者,他怎麼看時代雜誌封面人物,瑞典少女 Greta Thunberg 的論述?

張子敬說:「我認為,(Greta 的說法)有好,也有不好。認為好的部分是,確實大家動作該更快,做更多,例如我們準備修溫室氣體減量管理法。先前定了目標,但看起來不夠有力,會達不到,所以確實該去做。」

「我不太贊同的,是她不該挑起世代的對立。所謂的『大人』,辛辛苦苦賺錢,不也是為了扶養下一代嗎?有誰的目的是刻意要讓下一代被滅絕呢?所以那是我比較不贊同的。」

進入「人類世」,面對越來越沈重的生態焦慮,到底該怎麼辦?圖片來源/pexels

將近四十年來投入環保政策與執行的經驗,張子敬認為推動環保的節奏往往不是線性的,更像是一個 S 型的曲線。

「處理環保議題,我們該把方向確認、決心確認,但不要追求近利。因為很多時候大家會想,今年就要怎樣、明年就要怎樣,但重要的是要讓大家可以開始去做,好比說,有人要求什麼什麼減 20%,一下子做不到,就要怎樣怎樣;但多給他一點時間去想辦法,或許他可以減 50%,只要我可以確定他是在往前,不是在敷衍,是在努力,那麼前面剛開始,我多給一點時間,後面說不定會跑得更快。」擁有想去做的決心,他強調,才是關鍵。

「就像歐盟現在推的 Green New Deal ,也不是突然冒出來。我覺得大家要溝通、建立互信,目標才一致。一直罵,無濟於事。我知道產業該減(廢+碳),我會去聽產業做不到的原因,沒有人想污染環境,你(指產業)跟我講很困難,我會想能不能幫你解決。」他直言,很多廠商的問題很複雜,若沒有互信基礎,根本不敢跟我們講,我們也無法幫忙解決問題,在外面看只會覺得廠商什麼都不做,到最後不會有任何成果。

但,該怎樣溝通的更好呢?資訊難道還不夠多嗎?張子敬以 2018 年的公投為例,質疑有多少人知道自己在投什麼,認為確實要提供更多資訊讓民眾知道,才有辦法溝通。但他也說:「公部門綁手綁腳,講出來的東西往往硬梆梆,有距離感,最後他就選擇不聽你的,選看得懂的。我覺得這次防疫『疾管家』就做得很好,很持續、很及時,一段時間過後建立起足夠的權威,快速、即時、正確,有趣,才能夠慢慢讓大家覺得是可靠的,想要資訊的時候可以從那裡獲得。」因此,他要求環保署同仁學習此案例,用於環保署與民溝通上。

若自己現在就是 10 幾歲的年輕人,想法會不一樣嗎?這個假設性問題,張子敬並未直接回答,但他說:「我常常跟我孩子辯論,但不一定會贏。例如以前為了要減少購物用塑膠提袋,所以政府規定要用買的,但若買一個袋子,人們還是丟掉,就很可惜,所以就要廠商做厚一點,才能鼓勵重複使用,而且因為要賣,厚一點大家也覺得比較可以接受,不會覺得搶錢。可是後來發現不對啊,一份袋子要兩份的材料,那不是更浪費嗎?後來我們覺得,那就做薄一點,不限制厚度,省一些材料,即便一定要丟,也減量。可是我孩子就跟我爭,他的觀點是,他願意付那一塊錢,可是為何不規定只提供紙袋呢?而要用薄的塑膠袋呢?站在我們的角度,我們覺得減少用料,從厚改薄就很好了,但站在他的角度,他覺得根本就不該用塑膠袋,該用紙袋,紙袋比較好回收。」透過自己孩子的視角,跟同仁分享他所知的年輕人的觀點,是他現在時常做的。

張子敬表示自己時常透過與自己的孩子討論,獲得年輕人觀點。

和生活方式息息相關:環境保護需要結合經濟策略

環保議題時常被認為與經濟開發有所衝突,但張子敬認為推動環境保護更該結合正確的經濟策略。以丹麥的風電產業為例,既協助本國能源轉型,亦可以外銷。規畫時看得夠遠,就不只是保護環境,更能找到發展契機。但他也說,很多人可能會罵他「一個環保署長怎麼在談經濟」。

「之前友邦國家來到台灣學習,看到我們的焚化廠,覺得好棒。他們國家遍地垃圾,沒辦法處理。但焚化廠很貴,沒有經濟力量,就是做不了,即便來台灣看了覺得再棒,也抄不回去。所以經濟要到一定程度,環保才有辦法推。」他說。

張子敬認為環境問題不完全是產業造成的,也來自於民眾的生活方式。

因此推環保,必須要讓經濟可行,這也是他上任以來,跨域推動循環經濟的原因。「我們現在也跟很多產業在談,以往東西用完了,廢棄物都直接丟掉、給處理廠,不然可能簡單處理一下,就當成下腳料賣。現在雖然加嚴法規,但也給產業機會,將廢棄物再製成高價值材料,回頭來用,價值更高。」他以防疫期間,產業上下游屢傳斷鏈為例,若很多原料是自循環的,受制外部跟斷鏈的衝擊就會較小。他希望環保署透過法規,引導廠商走對自己有利的路,甚至開發具商業價值的新技術。

「因為循環經濟,我們會跟經濟部有比較多的合作,很多是觀念上的改變,像是工廠現在有污水處理廠,卻沒有廢棄物處理廠,東西丟出去就好,為什麼呢?因為廢棄物很容易載,反而如污水、廢氣,一排出去就有問題,所以非處理不可。為什麼工廠不能在內部設廢棄物處理廠,或是再利用廠?」張子敬表示,隨著對廢棄物的觀念改變,反而可以採行如廢水處理的方式,例如現在廢水處理可委託外包,隔行如隔山,企業不需要自己來操作,只要監督、負起責任,就可以委託出去。廢棄物處理廠也可以依同樣的模式,只要從源頭減少廢棄物,對自己就有利。

「很多高科技廠現在(對於廢液)已經不是到最後再處理、純化,而是分線、每一個機台下來就回收了,酸是酸,溶劑是溶劑,到最後再利用率會比較高。我們會朝這方面去引導。看起來環保法規是加嚴,但對廠商自身是有利的,很多原料可以在當下就回收回來。」他樂觀地表示。

環境保護要成功,環境教育很重要

前面提到,張子敬認為環保腳步該加快,又認為環保與經濟不該對立,而該相輔相成,那除了調整環評制度、推動循環經濟以外,環保署還打算做什麼?張子敬表示,回看環保署成立至今的 33 年歷史,台灣環保工作最成功的部分,其實是環境教育。

張子敬認為台灣的環保工作最成功的在於年輕人已經將環保內化在生活裡。攝影師:Marta Ortigosa,圖片來源:Pexels

「年輕的朋友,從小就知道環保,已經變成習慣,內化到生活裡。我覺得未來比較重要的是,我們在推的『綠色生活』。鼓勵人們生活消費朝綠色、在地食材、減少食物里程、無剩食等。慢慢地,生活方式越綠,環境自然越好。」然而他也承認,綠色生活看似平淡,其實是大工程,要花很長的時間。「很多人可能不覺得這重要,熱頭上的事情,像是一些案子,比較會被注意,但其實這(指綠色生活)是更重要的。我看到台灣長期以來環保能有成就,原因是教育做得好。」他說。

儘管已經開始找 Youtuber 合作,他也表示,現在環保署在綠色生活上的宣導材料還不夠多。他說自己以前愛看資深漫畫家劉興欽的機器人漫畫,覺得用漫畫來跟民眾聊環境保護是不錯的。或許很快我們就會在環保署臉書上看見新番。

從拆除環評制度卡關癥結、利用法規引導企業走向循環經濟、再到推動全面綠色生活,身為資深環保人的張子敬總以 S 型曲線去拿捏做事節奏,對於前期緩慢甚至倒退的不耐,引來外界批評,也在他意料中。然而形塑這條 S 型曲線,達至最終目標,需要一代接一代的努力。

環保署署長張子敬。攝影/ 黃詠靖

對此,張子敬樂觀表示:「很多友邦來台灣看,我也是說:『你不要看我們現在不錯,以前我們曾經很差。』但說要很久,其實也不會。」

他笑著說:

「現在是小朋友,十幾年後就是中堅份子,很快啊!所以我們現在怎麼教,未來的決策者就怎麼想,現在亂教,他們未來就亂決策。」

哎呀呀,這句話也太誠實了點。


你知道核子女王是誰嗎?第一位程式設計師是女生?盤點科學界的關鍵少數!

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關於作者

鄭國威

小時候是那種很喜歡看科學讀物,以為自己會成為科學家,但是長大之後因為數理太爛所以早早放棄科學夢的無數人其中之一。現為泛科知識公司的知識長。

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