環境影響評估到底是在評什麼？——〈環評怎麼評？讓環評委員告訴你〉講座紀錄

本文轉載自中央研究院研之有物，泛科學為宣傳推廣執行單位。

你願意當未來世代的守護者嗎？

如何維護世代正義，正逐漸受到世界各國的矚目。臺灣也不例外，過去幾年，我們面臨核能去留、藻礁保育、淨零轉型、18 歲公民權等關乎未來環境與國家發展的議題。要不要守護未來世代？多數人都會說要！但如果守護的代價必須犧牲部分利益呢？中央研究院「研之有物」專訪院內政治學研究所冷則剛研究員、淡江大學公共行政學系黃寄倫副教授，從多國設立未來委員會與相關制度的經驗，分析世代正義的政策意涵，更為臺灣找出化解問題癥結的關鍵。

「世代正義」是什麼？

什麼是「世代正義」？世界環境與發展委員會（WCED）於 1987 年發布的《布蘭特報告》（Brundtland Report）中，有關永續發展的定義即提出對世代正義的關懷：

人類的發展能夠滿足當代的需求，且不致危及後代子孫滿足其需求的能力。

換而言之，世代正義要守護的未來世代，主要是尚未出生的未來人類。中研院政治所研究員冷則剛指出關鍵的衝突點。由於未來世代尚不存在，很難為沒有主體的群體主張權利。然而未來世代的命運會受到當代人群的影響，是不爭的事實，因此多數國家就此主張：我們有守護後代子孫永續長存的義務。

冷則剛進一步指出，如果我們用廣義的角度來看，或許將已出生、但還不具備公民權的兒少也納入未來世代，是較能說服人們的說法。

以核能去留問題為例，我們可從中體會現今政策對未來世代的深遠影響。核能發電帶來穩定的電力、低廉的電價，卻也產生核廢料處置及核電廠工程風險評估問題，成為未來世代需一肩扛起的重擔。但是未來世代無法為自己表達意見，有賴當代公民為其做出適當的選擇。

淡江大學公行系副教授黃寄倫表示，世代正義是放諸多國皆有的問題，因民主制度本身與世代權益存在根本矛盾。當代人群對於保護未來世代的「誘因」不足，雖然守護未來世代在道德上很合理，但政治人物會為了「選票」而優先處理當前問題，形成為人詬病的政治短視缺陷。

那麼，我們能否設計出因應此缺陷的監督機制？來看看其他國家如何在體制內設計守護未來世代的機制。

未來世代的守護者——各國的選擇

聯合國環境與發展會議（UNCED）早在 1992 年就提出「未來世代監察員」（Ombudsperson for future generations）與「未來世代守護者」（Guardian for future generations）的運作架構，用來監督會影響未來世代福祉的政策制定、決策及執行狀況。接著，開始有國家在體制內設立「未來委員會」（Future commission），針對相關議題提供充分且易懂的資訊，並改善民眾與政府的溝通管道，讓大眾在做決策時有參考依據。

在設立未來委員會的國家當中，芬蘭、以色列是較為先進的代表，而鄰近臺灣的日本、韓國雖未設立未來委員會，但在國家政策中已開始關心未來世代的權益。

● 芬蘭未來委員會：跨部會的諮詢智庫

芬蘭議會從 1993 年開始運作未來委員會，由 17 名議員組成諮詢智庫，主要職責為與政府部門溝通協商會影響未來世代的政策，包含：能源發展、人口變遷、基因改造作物、資訊科技對高齡者影響等政策。此外，委員會需研擬新政府 4 年任期內的「未來遠景報告」，針對未來經濟、社會、科技發展策略提出建言，檢視與分析各項政策的合理性與正當性。

● 以色列未來委員會：擁有審議權的監督機關

以色列則在 2001 年成立未來委員會，每 5 年為一屆委員會的運作週期，關注自然資源、教育、健康、科技等政策。特別的是，委員會不只是提供諮詢服務的智庫，還能提出法案、調查或調解爭議案件，對於立法者更擁有議案否決權。不過，以色列政府在 2011 年宣布，因經費因素，決議終止委員會的任務。此一委員會短短 10 年即走入歷史。

● 日本的做法：世代正義納入法律保障

日本並未設立未來委員會，而是將未來世代的權益納入法律保障。日本憲法明確規定：「憲法所保障的人民基本人權，應是賦予人民與『未來世代』擁有永恆且不可侵犯的權利。」2015 年，日本政府更通過《國民投票法》修正案，將投票年齡從 20 歲下修至 18 歲，賦予更多年輕世代參與公共事務、謀取未來福祉的權利。

各國世代正義監督機制的共通點為：在功能上，多是跨領域的智庫，形成超越黨派、跨部會的協商平台；在組織上，多在國會中設立，能監督政府施政、與社會大眾溝通。

臺灣的政黨鬥爭：核能公投帶給我們的反思

在討論臺灣如何守護世代正義之前，我們先來釐清臺灣的政治現況。從核四公投即可發現，政黨之爭是導致未來政策懸宕不前的原因之一。各陣營通常只從對自己有利的角度來闡釋意見，最後演變成訴諸政治意識形態的衝突。事實上，擁核或廢核各有其立論基礎，關鍵在政府應該去創造一個讓人民能理性討論的空間，充分了解選擇或放棄核能的優缺點為何？要付出什麼代價？

以南韓的核電廠公民審議為例，時任總統的文在寅於 2017 年上任後，原先承諾停建的核電廠新古里 5、6 號機組，因工程只進行三成就花費高達 1.6 兆韓元（新臺幣約 367 億），決定推動公民審議，交由全民決議是否停建核電廠。在三個月內，南韓政府在全國進行隨機電訪，最終抽出 500 位公民代表，並經歷數場諮詢委員會、公開座談會、電視討論會，以及公民代表與未來世代（高中生）的討論會等。最後，進行三天兩夜的最終綜合討論會，得出公民審議結果。

在充分討論後，最終有 59.5% 公民代表決議恢復核能機組的建設計畫，但也有 5 成民眾希望逐步降低核能發電比例。因此南韓政府決定續建核電廠，也強調未來會朝階段性減核目標邁進，並提出能源轉型路徑。

南韓沒有公投法，只能由政府發起公民審議。反觀臺灣，我們有發起公投的機制，但理性且務實地決議未來政策卻相對不足。冷則剛認為，臺灣的公投問題出在科學論述不足，優缺點未正反並陳，政黨之爭模糊了議案焦點。他提出質疑，難道年輕人真的都反核嗎？高齡者真的都擁核嗎？不同世代的意見應該是多元並進，而不是彼此敵視。如何從立場爭執、世代衝突，轉而共同為未來發展理性討論？是臺灣社會需反思的課題。

納入兒少意見：18歲青少年的公民權

如果將 18 歲以下、未取得公民權的兒少視為廣義的未來世代，怎麼在公民表決時納入兒少意見，成為少子化時代下尊重未來主人翁、落實世代正義的關鍵。目前已有多國選擇下修公民投票年齡，讓更多年輕世代參與公共事務。

在亞洲國家中，日本在 2015 年通過《國民投票法》修正案，南韓也在 2020 年依據《公職選舉法》，紛紛將投票年齡下修到 18 歲。尼加拉瓜、奧地利、曼島等部分國家甚至將投票年齡下修到 16 歲。

臺灣在行政院與各縣市設有青年諮詢委員會，但都著重在意見諮詢，決策上並無強制力。直到 2022 年 3 月 25 日，立法院才通過 18 歲公民權修憲案，明定國民年滿 18 歲者，有依法選舉、罷免、創制、複決及參加公民投票之權。此案將在同年 11 月 26 日舉行公民複決，這也是我國史上首次交付公民複決的修憲案。

對於下修公民權年齡，冷則剛舉雙手贊成，青少年也是廣義的未來世代，他們的想法應該被重視，而這也是臺灣處理世代問題的具體展現。黃寄倫則認為這是一個很好的契機，可以將世代正義的理念推廣出去，讓政治人物嗅到民意的新風向，進而提出更多有益世代正義的政策。

台灣的未來：公民意識的覺醒

面對世代正義問題，借鏡國外經驗，臺灣還可以怎麼做？冷則剛、黃寄倫建議在立法院內成立「世代正義與永續發展委員會」，其最重要的功能是，喚醒全民與執政者守護未來世代的意識，進而監督與協調各部會的施政，撰寫白皮書建議長遠的政策方向。同時，成立與人民共享的資訊傳遞平台，交流並觸發更多有建設性的想法。

世代正義議題不是未來式，而是當務之急，有賴觀念、文化與制度的相互配合。冷則剛認為，在實踐世代正義之前，必須先培養三項民主素養：

公民意識覺醒、科學理性討論、世代之間共學

如果公民沒有意識到問題癥結，也沒有多元且充足的參考資訊，可能會被政治力量影響判斷，演變成世代之間的意識形態衝突。世代之間如何相互學習、尊重、攜手守護未來世代？我們還有一段路要走。

唐獎法治獎召集人、台灣大學講座教授葉俊榮今（21）日宣布，2022 年唐獎法治獎頒發給雪柔．頌德絲 (Cheryl Saunders) 教授。頌德絲教授以深厚的學養，引領亞太地區許多國家在極為嚴峻的環境中訂立立憲方針，推動立憲工程，數十年來，與國內外學者及政治工作者的積極交流、對話、合作，不斷拓展比較憲法的疆界。

推動亞太最重要的憲法研究交流中心

獲頒唐獎，頌德絲教授深感榮幸，也對歷屆法治獎得主在法治領域影響深遠的貢獻表達欽佩之意。頌德絲教授致力於亞太國家的立憲工程，她表示「比較憲法可以為我們目前的世界做出很多貢獻，它有助於相互理解，有助於發現改變和改善治理體系的機會和可能性。」

頌德絲教授曾走訪過許多亞太國家，但她並不是將西方國家的憲法原則注入這些國家，而是與當地人切磋琢磨，透過傾聽、溝通及相互理解，了解彼此的治理體系、人民需求，然後因地制宜，提供符合當地狀況的建議，協助這些國家思考最佳的運作模式。

頌德絲教授說，自己多年來一直在研究這些方法，也取得進展，更謙虛的說，「在與當地人民互動的過程中，自己的收穫不亞於付出」。

台大法律學院張文貞教授介紹得主時指出，過往整個國際學術社群的重心多放在歐美國家，但頌德絲教授 2003 年至 2007 年擔任國際憲法學會主席時，將比較憲法的網絡延伸到亞太地區，協助亞太地區學者成立亞洲憲法論壇，2009 年第三屆論壇就在台灣舉辦。

在她的努力下，亞洲憲法論壇已經成為亞太學者最重要的一個憲法研究的網絡及經驗傳遞交換的中心；而她在各國立憲工程最重要的影響之一，就是啟發當地的學者，即使她離開了，這些討論與互動也留下豐碩成果，讓當地的學者及非政府組織也有能力繼續耕耘憲改工程。

將年輕學者一起帶入立憲推動

曾參與其間的葉俊榮教授也分享自己親身觀察的頌德絲教授。他表示，亞太國家包括台灣在內，在憲政發展及相關議題的學術討論較西方國家落後，頌德絲教授與各地學者交流，其中不乏年輕學者，而教授貫徹「帶年輕人起來」的想法，帶領亞太地區學者，包括他自己也曾是頌德絲教授帶過的年輕人，對她在亞太地區推行立憲工程的努力，深刻感受到「我們可以做的事情比想像中的還要多」。

葉俊榮教授也強調，台灣過去多借鏡其他國家的法律制定的經驗，受到頌德絲教授的啟發，台灣如今也逐漸能夠扮演回饋的角色，將民主憲政的經驗分享給其他亞太國家。

唐獎教育基金會執行長陳振川表示，唐獎提倡法律應兼顧正當程序與實體正義，為和平、人權、永續發展而奮鬥，以追求人類及自然之共同福祉為最高目標。基金會很榮幸設置了唐獎法治獎，一個世界上具有聲譽的獎項，來獎勵對法治理念或實踐有創新，進而對法治之實現貢獻卓著之個人或機構，並且激勵世人共同努力。

自 2014 年以來，唐獎法治獎頒給了在不同領域，以不同身分，共同為社會、人權及永續發展奮鬥不懈，追求人類與自然共同福祉的得主們，歷屆得主從政治運動家到法官，從學者到組織，遍布各大洲，包括奧比．薩克思、路易絲．阿爾布爾、約瑟夫．拉茲，以及設立於孟加拉的孟加拉環境法律人協會、設立於哥倫比亞的實現正義: 法律、正義暨社會中心 以及設立於黎巴嫩的法律實踐進程組織三個非政府組織，都在不同層面對法治的推動有卓越貢獻。

【關於唐獎】

有感於全球化的進展，人類在享受文明與科技帶來便利的同時，亦面臨氣候變遷、新傳染疫病、貧富差距、社會道德式微⋯⋯等種種考驗，尹衍樑博士於 2012 年 12 月成立唐獎，設立永續發展、生技醫藥、漢學及法治四大獎項，每兩年由專業獨立評選委員會(邀聘國際著名專家學者，含多名諾貝爾獎得主），不分種族、國籍、性別，遴選出對世界具有創新實質貢獻及影響力的得主。每獎項提供 5 千萬獎金，其中含 1 千萬支持相關研究教育計畫，以鼓勵專業人才投入探索 21 世紀人類所需，以頂尖的創新研究成果及社會實踐引領全人類發展。

18 日首先公布唐獎「永續發展獎」得獎人，由曾任三屆聯合國秘書長之特別顧問、現任哥倫比亞大學永續發展中心主任、聯合國永續發展解決方案網路(SDSN)主席，對於永續發展目標（SDGs）的制訂與倡導貢獻良多的國際知名經濟學家—傑佛瑞·薩克斯（Jeffrey D. Sachs）獲獎，唐獎肯定他在跨領域永續科學議題上的主導角色，以及其所創可應用於鄉村、國家和全球的多邊行動。

當今人類正共同面對環境汙染、極端氣候、能源危機、Covid-19 造成的健康、社會經濟衝擊，以及因一些區域衝突所引發的糧食短缺與通貨膨脹等種種嚴峻的考驗，身為國際知名經濟學家，薩克斯教授不僅在債務危機、惡性通膨、計畫經濟過渡到市場經濟、減少貧窮……等專業領域有開創性的研究成果。

針對全球永續發展所面臨的複雜問題，他更結合全球經濟、公共健康、公平正義與永續性等不同面向，提出開創性的跨領域方法，協助永續發展成為一個可被學術研究及評量實踐的整合性領域。

不論在學術領域、對世界領袖的建言、教育創新和全球永續發展推動與具體實踐上，薩克斯教授均顯示其為具備人文關懷、有願景及具影響力的領導者。

集合統整跨領域的開創方法

傑佛瑞·薩克斯曾在 2002—2006 年，代表聯合國秘書長安南主持聯合國千禧年計劃（Millennium Project），其主要任務是提出具體可行的行動方案來達成 8 項千禧年發展目標（MDGs）^[註1]。其顯著的計畫成效表明了 MDGs 可藉由科學、技術及公共政策的最佳實踐來達成。而聯合國依據 2005 年 9 月特別會議之建議，而後在 2006—2015 年間針對非洲鄉村問題所制定的千禧年鄉村計劃（Millennium Village Project），亦是由薩克斯教授負責，此計劃選定於塞內加爾、奈及利亞、衣索比亞……等10個國家執行，計畫進行的 10 年期間，不管是增加農業生產、減少幼童發育遲緩及降低嬰幼兒死亡率上都有可觀的成果，影響人數高達 50 萬人。其運用整合性鄉村發展來達成 MDGs 的模式，後續更被不少國家複製應用於減少貧窮的相關計畫中。

促成永續發展目標（SDGs）

基於 MDGs 的執行經驗，傑佛瑞·薩克斯一開始便參與了聯合國永續發展目標（SDGs） ^[註2] 的倡導與推動。SDGs 為發展全球永續未來的藍圖，2012 年於巴西里約的第三次地球高峰會（Rio+20）首度被提出，針對全球面臨的貧窮、不平等、氣候變遷、環境惡化等挑戰，制定出包含「終結貧窮」、「健康與社會福利」、「減少不平等」、「氣候行動」、「保育海洋生態」……等 17 項目標，其下還包含 169 項細項目標以及 232 項指標，以協助具體量化與追蹤執行成效。薩克斯教授在 MDGs 顯著的執行成果，以及其於幕前與幕後的大力奔走，對於影響各國接納 17 項 SDGs 作為 MDGs 的後續計畫與達成共識方面，均有極大的貢獻。

為了推動永續發展目標（SDGs），同年（2012 年） 薩克斯教授在聯合國秘書長潘基文的領導下，建立並主持由大學及智庫組成的全球性組織—聯合國永續發展解決方案網路（SDSN），作為協助各國實施及達成 SDGs 的全球知識支撐系統與最大智庫，發表許多具影響力的報告及學術研究成果、提供線上課程並每年舉辦數百場和 SDGs 相關的會議，目前 SDSN 在全球 137 個國家有 47 個網路及 1600 多個組織成員。

對抗人為導致的氣候變遷

傑佛瑞·薩克斯了解制定氣候治理中長期政策架構的重要性。針對「深度減碳」議題，他帶領並完成對全球極具影響力的「深度減碳路徑報告書」，針對世界 15 個主要國家，就能源轉型、產業轉型、科技研發與政府治理等面向，提出具體可執行的深度減碳計畫。此報告書在 2014 年 9 月提交給聯合國秘書長潘基文，表明在到達 2050 年前的數十年期間，各國能如何找出適合自己國家的減碳途徑，既能維持一定程度的經濟發展，也具備技術可行性。後續許多國家也依循此研議，制定了相應的深度減碳路徑。

在 2015 年通過的巴黎氣候協定上，傑佛瑞·薩克斯也有重要的參與。長期以來，在全球氣候治理的議題上，他一直是協助研議關鍵政策的重量級學者。在巴黎氣候協定密集協商的階段，在幕後參與了法國、美國和其他一些國家對於協定內容及如何達成協定的討論。聯合國永續發展目標及巴黎氣候協定，被讚許是全球要達成永續發展的兩個重要支柱，薩克斯教授在這兩個重要支柱中扮演獨特且關鍵性的角色。

提供各國重要諮詢

身為國際知名的經濟發展、總體經濟及對抗貧窮的專家，傑佛瑞·薩克斯也曾對多個面對複雜經濟挑戰的國家提出諮詢建議，包括終止通貨膨脹（波利維亞、祕魯、波蘭）、債務減免談判（波利維亞、巴西、波蘭）、導入市場經濟（波蘭、俄羅斯）、國家新貨幣發行（愛沙尼亞、斯洛維尼亞）、區域發展推動（中國）與擴大健康體系規模（衣索比亞、迦納、印度等）。幾個國家授予薩克斯教授該國最高之榮譽，以感謝他在經濟改革過程中所做的貢獻。

註解

1. 千禧年計劃 （Millennium Project）：1.消滅極端貧窮與飢餓。2.普及初等教育。3.促進性別平等並賦予婦女權利。4.降低兒童死亡率。5.改善產婦保健。6.防治愛滋病、瘧疾以及其他疾病。7.確保環境永續。8.促進全球合作與發展。
2. 永續發展目標（SDGs）：1.終結貧窮。2.消除飢餓。3.健康與社會福利。4.優質教育。5.性別平權。6.淨水及衛生。7.可負擔的潔淨能源。8.有尊嚴的工作及經濟成長。9.工業化、創新及基礎建設。10減少不平等。11.永續城鄉。12,責任消費及生產。13.氣候行動。14.保育海洋生態。15保育陸域生態。16和平、正義及健全制度。17.多元夥伴關係。

【關於傑佛瑞·薩克斯】

1954 年出生於美國密西根州底特律的薩克斯教授，於哈佛大學完成經濟學的學士 、碩士及博士學位，1980 年拿到博士後不到 4 年時間就成為哈佛大學的正教授。曾任哥倫比亞大學地球學院主任、三屆聯合國秘書長之特別顧問。

一生獲獎無數，包括法國榮譽軍團騎士勳章（依法國總統令頒授） 、印度能源與資源研究所 （TERI） 永續發展領袖獎、日本旭硝子基金會藍色星球獎等，並於世界各地獲頒 38 個榮譽博士學位。他發表了數百篇學術論文及多本書籍，其中三本：「貧窮的終結」、「66 億人的共同繁榮：破解擁擠地球的經濟難題」 和「文明的代價」還榮登紐約時報暢銷書。

【關於唐獎】

有感於全球化的進展，人類在享受文明與科技帶來便利的同時，亦面臨氣候變遷、新傳染疫病、貧富差距、社會道德式微..等種種考驗，尹衍樑博士於 2012 年 12 月成立唐獎，設立永續發展、生技醫藥、漢學及法治四大獎項，每兩年由專業獨立評選委員會（邀聘國際著名專家學者，含多名諾貝爾獎得主），不分種族、國籍、性別，遴選出對世界具有創新實質貢獻及影響力的得主。每獎項提供5千萬獎金，其中含1千萬支持相關研究教育計畫，以鼓勵專業人才投入探索 21 世紀人類所需，以頂尖的創新研究成果及社會實踐引領全人類發展。