環境影響評估到底是在評什麼？——〈環評怎麼評？讓環評委員告訴你〉講座紀錄

本文由 環境部 委託，泛科學企劃執行。 

政策環評是什麼，跟一般環評差在哪？

隨著公共建設的規模越來越大，傳統的環境影響評估（EIA），難以應對當今層層疊疊的環境議題。當我們評估一項重大政策時，只看「單一開發案」已經不夠，就像評估一棵樹，卻忽略了整片森林。因此，政策環境影響評估（SEA）應運而生，它看樹，也看森林，從政策的角度進行更全面的考量與評估。

與只專注於「單一開發案」的個案環評不同，政策環評更像是一場全面性的檢視，強調兩個核心重點：「整合評估」與「儘早評估」。簡單來說，這不再是逐案評估的模式，而是要求政府在制定政策時，就先全面分析可能帶來的影響，從單一行為的侷限中跳脫，轉而聚焦在整體影響的視角。無論是環境的整體變化，還是多項行為累計起來的長期影響，政策環評的目的就是讓這些潛在問題能儘早浮現、儘早解決。

除此之外，政策環評還像是一個大型的協商平台，以永續發展為最高指導原則，公開整合來自不同利益團體、民眾與各機關的意見。這裡，決策單位不再只是單純的「評分者」，而是轉為「協調者」或「仲裁者」，協調各方的意見看法在這裡得到整合，讓過程更具包容性。

政策環評並沒有所謂的「否決權」，而是側重意見的蒐集與整合，讓行政機關在政策推動時，能更全面地掌握各方意見。政策環評旨在建立系統化、彈性的決策評估程序（包含量化、特徵化等評估方式），也廣納社會面或民眾滿意度等影響因子，把正式與非正式的作法一併考量進去。再來，決策程序中能層層檢討、隨時修正，也建立了追蹤機制和成效評估標準（如環境殘餘效應、累積效應等），透過學習來強化決策品質與嚴謹度。就像一場球賽，隨時根據變化、調整策略。

這樣的制度設計，就非常適合離岸風電這類規模大、跨區域、影響層面廣泛的能源政策評估，讓我們可以在政策推動初期就想到整個工程對環境、產業發展與社會的諸多影響，也為後續政策執行奠定更穩固的基礎。

離岸風電為何需要的是政策環評？

離岸風電是能源轉型的重要策略之一，但這不是只在某塊空地上架幾個風車，而是要在廣闊的大海中進行大規模建設，牽涉的不僅是發電，還涉及海洋保育、航空交通、水下文化資產等議題，更與當地漁民的權益息息相關。

這樣的大型離岸風電工程，因海洋環境的風險和不確定性極高，很容易讓人擔心生態影響。如何在海洋生態保護和綠能發展之間找到平衡點？這就需要政策環評的把關，從多方檢視這些複雜的挑戰，確保政策推行既能穩妥，又能達成發電目標。

2016 年 3 月，經濟部自願提出「離岸風電區塊開發政策評估說明書」，是臺灣首次針對再生能源政策所進行的政策環評。根據這份評估說明書，政府將採分期公告、逐年檢討的方式，每三年開放 0.5~1 百萬瓩（GW）的電量額度鼓勵業者投入開發。當時環保署（現為環境部）歷經九個月召開 2 次意見徵詢會議，蒐集環評委員、專家學者、相關機關、民眾等意見，最終於同年 12 月的環評委員會作出徵詢意見。這些協商和檢討的過程，讓政策「名正言順」，得以充分顧及各方利益與生態平衡。

共通性環境議題與因應對策

在「離岸風電區塊開發政策評估說明書」中，環評會議盤點了開發過程中共通的環境議題。

首先，對於海洋生態保育的重點，特別是對中華白海豚的保護。環評會要求風機基座必須距離白海豚棲地1公里以上，以減少對其生態的干擾。實際上，這項規範在後續的實務執行中更為嚴格，例如，福海二期示範風場已退縮到 2.5 公里外，臺電二期風場甚至退到 4.2 公里外，顯示政策環評確實發揮了實質作用。此外，針對施工期間的聲音干擾，要求施工需有 30 分鐘以上的打樁緩啟動時間，並限制聲量不得超過 180 分貝等。

針對鳥類保育，政策環評也訂立了具體規範。其中，包括風機之間必須留設 500 公尺以上的鳥類穿行廊道，並在施工期間避開每年 11 月至隔年 3 月的候鳥過境期。同時，為確保這些措施確實生效，工程方也被要求設置「鳥類活動監測系統」，持續追蹤、評估風場對鳥類的影響。

此外，環評會也確立了「先遠後近」的開發原則，要求優先開發較單純的航道外側區塊，待累積足夠經驗及相關資料後，再進行近岸區域的開發。這項原則考量了近海生態系的複雜性，也顧到養殖漁業的漁民權益，展現出政策環評在平衡發展需求與環境保護上的價值。

新一代的審查機制：達成能源轉型及環境保護雙贏

為提升環評效率並確保審查品質，環境部參考過去離岸風電審查經驗，制定「風力發電離岸系統開發行為環境影響評估初審作業要點」，建立了全新的二階段審查機制。

這套新機制分為兩個階段。第一階段，就像「初步檢查」，由環境部依照檢核表進行初審，並由環評審查委員會執行秘書邀集 2-5 位環評委員進行初審，通過第一階段初審之業者，可取得經濟部遴選資格，其初審結果有效期為兩年，必要時可申請展延一年。接著進入「第二階段」，開發單位檢附目的事業主管機關核配的容量證明文件等資料，提供更詳細的環境影響說明書以進行實質審查。

檢核表明確規範了 15 大項審查事項、112 項檢核項目，涵蓋開發案的全生命週期。

在工程面，包含風機及海上變電站基礎設置、海域電纜路線規劃、陸域設施工程等硬體設施的規範。其中，風機基礎設置必須避開海岸保護區、河口、潮間帶等環境敏感區域，且須進行地震危害度分析。海域電纜部分，除特殊情形外，埋設深度至少須達 1.5 公尺，且不得跨越中華電信海底電纜 1 公里的範圍。

環境保護上，檢核表則對施工噪音管制訂立了明確標準。舉例來說，打樁期間警戒區 750 公尺範圍內的水下噪音不得超過 160 分貝，且必須全程採用最佳噪音防制工法。同時，每個開發案或聯席審查的風場，同一時間內只能進行一支基樁施作，而日落前一小時到日出前也不得啟動新的打樁作業。

環境監測計畫更是檢核表中的重點，分為「施工前、施工期間、營運期間」三階段，每個階段都規定了詳細的監測要求（包括海域底質監測、水下噪音監測、鯨豚目視監測等）。以鯨豚監測為例，每年需執行20趟次，四季中每季至少執行 2 趟次。此外，所有監測數據都必須上傳至環境部「環保專案成果倉儲系統」（https://epaw.moenv.gov.tw/）供各界查閱。

這套標準化的審查機制不僅解決了「同一風場可能有多家廠商重複調查或審查」的資源浪費，也透過明確的檢核項目，讓開發單位在規劃階段就能掌握更具體的環境保護要求。不僅如此，該機制亦確保了環境保護標準前後一致，避免不同案件之間標準不一。

結語

透過新的審查機制，環境部正積極推動再生能源開發案的環評審查作業，在提升行政效率之餘，也確保環境影響評估的品質，支持臺灣的離岸風電開發及國家能源轉型政策，也做好把關。藉由標準化檢核表和二階段審查制度，期待能在推動能源轉型的同時落實環境保護。

為確保制度能持續精進，環境部每半年至一年會進行制度檢討，並持續公開所有環評書件於「環評書件查詢系統」（https://eiadoc.moenv.gov.tw/eiaweb/）。此外，環評會議召開前一週，也必須在指定網站公布開會訊息，讓民眾能申請列席旁聽或發表意見。透明化措施一方面展現了政府推動永續發展的決心，另一方面也確保全民能共同參與監督離岸風電的發展過程。未來，這套制度將在各界的檢視與建議中持續完善，為臺灣的永續發展貢獻心力，發揮環評作業的最大效益。

本文由 環境部 委託，泛科學企劃執行。 

無論是在立法院的質詢臺，還是網路媒體或社論上，你應該經常聽到「環評」這個詞吧？它的核心理念其實很簡單，就是要在「經濟發展」和「環境保護」之間取得平衡。不管是建設重金屬冶煉廠、台積電進駐，還是打通山壁開闢新道路，都必須經過像動手術前的詳細檢查一樣，透過環評的嚴謹審查程序，確保這些開發不會對環境造成過度或無法挽回的損害。

 環評的概念起源於 70、80 年代，當時大規模開發導致嚴重的環境破壞，人們開始反思，發現單靠法規和污染處理技術不足以應對這些問題，環境惡化越來越嚴重，於是「事前預防」的想法應運而生。

我國的環評制度是借鑒美國的經驗，但並不是所有開發案都需要環評，只有那些可能對環境產生較大影響的開發行為，才需要在開發前進行環評。環評其實是開發許可的一部分，環保機關負責審查環評報告，並擁有否決權。但即便環評通過，並不代表開發案就能立即進行，最終的開發許可還是需由相關主管機關綜合考量政治、經濟、環境等多方面因素後，才能做出決定。

環評到底在忙什麼？

環評的全名為「環境影響評估」（Environmental Impact Assessment, EIA）。就像動手術會有術前檢查、術後定期追蹤及按時服藥，健康的把關需要仰賴定期進廠維修，同樣在開發行為實施前，我們需要評估其可能對環境造成的影響，提出相應的預防或減輕措施，施工中或營運後也需要由目的事業主管機關來進行追蹤，並由環保機關進行監督，確保不會進一步損害環境品質。

雖然「環評」這個名字大家耳熟能詳，但實際上它的評估過程可一點也不簡單，就像醫療檢查一樣，科學、客觀且精密，評估項目可不只侷限在空氣品質、水質或土壤是否受農藥或化肥影響、生態景觀與棲地等和自然環境切身相關的議題。根據環評法第 4 條規定，評估還涵蓋了社會、經濟、文化等多個層面。

環評就像是開發案的「術前檢查」，確保開發行為不會對環境造成不必要的風險和破壞。那麼，大家常聽說環評要耗費很長時間，那它到底在忙什麼呢？其實，環評的目的是要求開發單位對開發可能帶來的環境影響進行詳細調查和分析，這些調查結果會寫成報告，並進行公開，讓社會大眾了解並參與討論。最後，由專家組成的委員會審查，只有通過審查的案子，才有機會繼續進行開發，從而保護我們共同的生活環境。

誰應該接受環評的「考驗」？

根據環評法的立法精神，不是所有的開發案都需要進行環評，環評主要是針對那些可能對環境造成不良影響的開發行為。那麼，哪些開發案需要環評呢？環境部依法訂定了「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（簡稱「認定標準」），這些標準主要是根據開發案可能帶來的影響程度、所在的敏感區域（如國家公園、重要濕地、野生動物棲息地等），以及開發的規模（如面積、處理量）來判斷是否需要進行環評。

舉例來說，像高速鐵路、大眾捷運、機場、離岸風力發電系統等這些建設，不論它們的規模或地點，都必須經過環評。而像科學園區、高爾夫球場的建設，若位於國家公園、重要濕地或野生動物棲息地，也需要辦理環評；至於太陽能光電設施，則是當它位於重要濕地時，才需要進行環評。

宛如開發前的「術前檢查」！淺談環評流程

我國的環評審查採取專家審查機制，環評主管機關依法成立環評審查委員會。委員會的成員包括政府機關的代表和專家學者，其中專家學者的比例不得少於總人數的三分之二。以環境部為例，環境部的環評審查委員會共有 21 位委員，其中 14 位是來自不同專業領域的專家學者，這些專家分別在生活環境、自然環境、社會環境等方面進行把關，確保審查過程的專業性與公正性。

臺灣的環評制度通常分為兩個階段。一階環評是透過報告書撰寫前的公開意見蒐集，開發單位將意見回應情形納入報告書後由專業的環評審查委員進行審查，若經審查後認為開發後對環境有重大影響之虞，則應對症下藥，進入二階環評，這個階段的審查更為嚴謹，並且依法規定進行範疇界定，篩選出環境關鍵項目與因子。整個環評流程大致包括以下幾個重要步驟，讓開發案能夠更透明、公開地接受環境影響的評估與檢驗。

STEP 1 資料填寫：開發行為規劃

這就像醫生在手術前，先為病患制定計畫，並在檢查前登錄好病患的個人資料，例如身分訊息、健康問題、藥物過敏或病史等。同樣地，環評也是這樣運作的。開發單位首先要擬定開發案的規劃，並且將這些內容在網路上公開蒐集意見 20 天，同時也會舉行公開會議，讓大眾參與討論。

接著，開發單位需要編寫環境影響說明書的主要章節，並且決定是否自願進入二階環評。這個階段開發單位會進行初步的計畫，確認開發的目標與範圍，並評估這個開發案可能對環境產生的潛在影響。這些步驟都是為了確保開發行為在開始前，能夠徹底評估可能的風險和影響

STEP 2 初步評估：編製環境影響說明書

就像術前檢查結果會匯集成一份醫療報告，在這個階段，開發單位也需要把他們的調查結果、預測和分析整理成一份「環境影響說明書」（簡稱環說書），環說書會說明如何預防或減少對環境的負面影響。

開發單位需要根據作業準則製作環說書，交給目的事業主管機關，確認無非屬主管機關所主管法規之爭點後，再轉請主管機關審查；主管機關確認沒有需要補正的地方（例如：沒有檢具環境保護對策與替代方案、執行評估的人忘了簽名等），環保主管機關所設的「環境影響評估審查委員會」則會著手進入審查階段。

STEP 3 手術可行與必要嗎：審查與結論

這部分就像醫療團隊評估手術的風險。環保機關會審查這份環境影響說明書，專家委員會會進行詳細的審查，並在一定的時間內做出結論。如果所有的環保問題都能得到妥善解決，開發案就能獲得初步通過並公告審查結論，告訴你這個「手術」（開發項目）可不可以做、在甚麼條件下做比較安全，或是可能要再做更進一步的檢查等等。以離岸風電開發為例，可能就會要求開發商調整風機位置，以避開白海豚的棲地。

對應環評法施行細則裡的審查結論，除了通過審查、不應開發等結果，也可能會出現「有條件通過審查」或「進行第二階段審查評估」的狀態。

STEP 4 完善的手術方案：進入二階環評

就像術前檢查發現可能有重大問題或可能帶來影響的副作用時，醫生可能會要求進行更詳細的檢驗及評估更好的治療方案，環評也是如此。如果第一階段的環評顯示這個開發案可能對環境造成較大的影響，那麼它就必須進入「二階環評」。

進入二階環評的開發案，意味著要進行更加深入的分析與評估。就像醫生要進行更精密的檢查來了解手術風險。除了基本的環評程序，開發單位還需要舉辦公開說明會與範疇界定會議、編製更複雜的「環境影響評估報告書初稿」送目的事業主管機關，目的事業主管機關收到初稿後需進行現場勘查與公聽會，讓當地居民或關心這個開發案的人可以參與，了解開發案的影響，並提出意見。

同時，開發單位也要依據這些意見，編製更詳細的「環境影響評估報告書」，將所有的調查、分析結果都納入評估報告書中，才能由目的事業主管機關轉送環保主管機關審查。而如果在審查過程中發現需要修改或補充資料，就像醫生建議調整手術計畫一樣，開發單位會進行修正，並重新提交補正及取得定稿備查。只有在所有問題解決後，開發案才是真正通過環評審查並進入下一階段。

如果在你生活周遭環境的開發案正好遇到環評的爭議，或者你關心的案件正在環評階段，你可以隨時上「環境部環評書件查詢系統」（https://eiadoc.moenv.gov.tw/eiaweb/）查詢相關的最新資訊。不僅如此，環評審查委員會的會議還有線上直播，讓大家能夠親自參與，為國內的開發案共同把關！

整個環評流程耗時多久？

環評法第 7 條規定，主管機關在收到環境影響說明書後，必須在 50 天內完成審查並公告結果，並通知相關主管機關和開發單位。如果遇到特殊情況，最多可以再延長 50 天。

根據環評法施行細則第 15 條，這個審查期限是從開發單位備妥所有資料，並繳交審查費後開始計算。但是有一些情況是不計入這個審查時間的，包括：

1. 開發單位補充資料所花的時間。
2. 請目的事業主管機關就法規進行釋疑，且不超過 60 天的時間。
3. 其他不可歸責於主管機關的可扣除天數。

因此，整個環評流程的時間會因為不同情況有所變動，但主管機關的基本審查時間是 50 天內，特殊情況最多延長至 100 天。

然而，實際所需要的時間，可能會根據開發案的複雜程度而有所不同。就像去放射科拍攝X光可能只要一、兩分鐘，但如果要做電腦斷層，可能就需要半個小時左右。

同樣地，根據環評法的規定，環境影響說明書的審查通常在收到資料後的 50 天內完成，若是進入二階環評，審查時間則是 60 天。聽起來似乎不算太久，通常三、四個月就能有結果。

但實際上，環評過程常常會因各種原因延長時間。環境部目前也正在進行環評總體檢，蒐集各界的意見，逐步檢視現行制度，並作為未來修正相關法規的參考依據。

環評帶來的效益是全方位的，它不僅幫助我們在追求經濟發展的同時，兼顧環境的永續。透過環評，開發行為的潛在風險可以提前被識別，並且在問題發生前採取預防和減輕措施。這樣的過程不僅讓開發行為更具透明度，減少未來可能面臨的環境爭議和成本，還能促進社會對環境議題的關注與參與。期待隨著法規的修正與完善，未來的環評制度在效率、透明度與公眾參與等方面有望取得更大進展，為可持續發展提供更有力的保障。這不僅是對環境的保護，更能促進經濟發展和社會福祉，實現政府、企業和民眾三贏的局面，讓我們共同打造一個更健康、更永續的未來。

前兩次革命：農業和工業

大約在一萬年前，世界上的人口經過數千年的增長，已達到相當龐大的（就當時而言）1000 萬人左右。這些人屬於游牧的狩獵／採集者，但於某些地區，他們的數量已經超過當地植物和野生鳥獸所能供養的程度。他們採取兩種作法因應野生資源逐漸消失的問題。有些人進一步強化他們的遷徙生活形態，從他們在非洲和中東的祖居地遷移到野生鳥獸為數甚多的地區。

另外一些人開始馴養動物、種植植物，並在某地定居下來。這是種全新的生活形態。這些最早期的農民從來沒想到，他們因此改變了地球的風貌、人類的思想，以及社會的形態。

此時，擁有土地首度具有意義。人們不必隨身背負家當也可以累積財產，而且，有些人還能累積得比別人多。財富、地位、遺產、貿易、金錢和權力等觀念於焉形成。有些人能靠別人生產的多餘糧食過活，因此，他們可以成為全職的工具製造者、音樂家、文字抄寫者、祭司、士兵、運動員或國王。某種形態的工會、樂隊、圖書館、廟宇、軍隊、競賽活動、朝代和都市乃應運而生。

身為農業革命的繼承者，我們認為此一革命是人類向前邁出的一大步。不過，當時此種新的生活形態可能利弊參半。許多人類學家認為，農業生活並不是更好的生活形態，卻是養活愈來愈多人口的必要生活形態。定居的農民從每公頃土地獲得的糧食多於狩獵／採集者，但此種糧食的營養成分較低且種類較少，而且要花更多勞力才能有收穫。農民比游牧者更容易受天氣、疾病、害蟲、和外來者入侵的危害，及受到新形成的統治階級的壓迫。此外，農民不會搬離他們自己製造的廢物之堆積地，因而最早體驗到人類製造的長期污染。

儘管如此，農業不失為因應野生動植物日漸稀少的有效對策。農業生活使得人口成長的速度加快，幾千年下來，人口增加的數量非常可觀：從早先的 1000 萬人增加到 1750 年的 8 億人。人口劇增後，出現了新的資源短缺問題，尤其是土地和能源日漸不敷使用。此時，需要有另一波的革命。

工業革命始於英國，帶來的主要變化是以豐富的煤礦取代消失中的林木。使用煤礦牽涉的實際問題包括廢土的移除、礦場的構築、抽水、運輸和燃燒控制等。這些問題很快就獲得解決，使得勞力開始大量集中於礦場和礦石碾碎廠。此一革命凸顯了科技和商業在人類社會中的地位——超越了宗教和倫理。

和農業革命一樣，此時許多事物都出現料想不到的改變。機器，而不是土地，成為生產的主要手段。封建制度為資本主義及與資本主義作對的衍生體制共產主義所取代。大地上出現公路、鐵路、工廠和煙囪。城市日益擴大。同樣的，這些改變也是利弊互見。工廠的勞力工作比農村的勞力工作更低下、更辛苦，新建工廠附近的水和空氣髒得嚇人，大部分工業勞動人口的生活水準遠不如農民。但農地取得不易，工廠的工作卻多的是。

現在的人很難理解工業革命為人類思想帶來多麼重大的改變，因為已然改變的思想，迄今仍塑造了我們對世事的看法。1988 年，歷史學家唐納德．沃斯特（Donald Worster）深刻描述了工業主義對人類思想造成的影響。今天看來，他的觀點仍然非常中肯：

資本家保證，他們以科技支配世界後，將可讓每個人過著更公平、合理、有效率和更具生產力的生活。⋯⋯他們的方法只是在促使個別企業能免於傳統的層級系統和社會的束縛，不論這些束縛是來自其他人或來自地球本身。⋯⋯此點意味著要教導每個人以坦率、積極和自主的態度面對地球、相互打交道。人們必須經常想要如何賺錢；必須視他們周遭的每一樣事物——土地、自然資源和本身的勞力——為可能在市場上賺取利潤的潛在商品；必須要求有權利能在不受外在規定和干擾的影響下，生產、購買和出售這些商品。⋯⋯隨著需求的遽增和市場的擴大，人類和大自然的關係只剩下最起碼的工具主義而已 ¹。

工具主義帶來極其可觀的生產力，使得現在的世界能養活 60 億人——此一人口數量比發生農業革命之前的人口數量足足高出六百倍。市場的擴大和需求的遽增，驅使人類孜孜矻矻向大自然獲取資源，從極地到熱帶地區，從山巔到深海，不錯失任何機會。工業革命的成就，和以往狩獵／採集行為與農業革命的成果一樣，都造成資源的短缺，不只是野生鳥獸、可耕地和燃料及金屬的日漸稀少，地球環境的整體承載能力也為之下降。人類生態足跡再一次超越能永續發展的程度。工業革命的成就，創造了進行另一次革命的需求。

下一次的革命：永續性

現在任何人都不可能描述永續性革命可能造就什麼樣的世界，就像公元前 6000 年的農民無法預見現今愛荷華州——一望無際的玉米田和大豆田，以及公元 1800 年的英國煤礦工人無法想像豐田汽車公司（Toyota）的自動化裝配線一樣。一如其他的重大革命，即將到來的永續性革命將改變大地的風貌及人類認同感、制度和文化的基礎。一如以往的幾次革命，永續性革命也要花好幾個世紀才能完全展開，雖然嚴格地說它已經開始。 當然，沒有人知道如何促使這樣的革命發生。並沒有一套準則可以告訴我們：「為完成全球性的重大改革，應遵循這二十項步驟。」像以往的重大革命一樣，這波新革命無法預先加以計畫且其本身不受控制。它不會聽命於政府的一連串法令或電腦模擬的指使。永續性革命將是結構性的改變。它將產生自數十億人的願景、見解、實驗和行動，促使其發生的責任不在於任何一個人或團體。沒有一個人能獨攬功勞，但每一個人都能做出貢獻。

——本文摘自《成長的極限》，2024 年 03 月，臉譜出版，未經同意請勿轉載。