- 文／陳玠宇│東吳法律研究所財稅法組
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許多人應該都有這種經驗：在電視節目的廣告時段時突然跳出不相干的插播廣告。這些插播廣告的內容和畫質粗糙，怎麼看都不像是我們平常在電視上看到的廣告。
託播店家多半在住家附近，他們的營業規模也不像是有能力在電視上投放廣告的業者，可能是地區性的家具行、當鋪、搬家公司或是火鍋店，選舉期間也常常看到地方候選人的廣告。
為什麼會有這種插播廣告？這些插播廣告可能會有什麼法律問題？要釐清這些問題之前，必須先從「有線電視系統業者」和「有線電視頻道商」之間的關係，以及有線電視產業的發展歷史談起。
起因：地區性獨佔的有線電視系統業者
有線電視的產業供應鏈，大致呈現有線電視頻道商、有線電視系統業者以及收視戶的上中下游關係。頻道商的節目來源可能是自行製作，或也可能購買現成節目在頻道上播放；系統業者向頻道商支付播出授權金來上架頻道，並負責架設及維修傳輸系統，傳送有線電視的訊號予收視戶；收視戶則向系統業者繳納每個月數百元的收視費用。
如果要收看有線電視，收視戶對於系統業者其實沒有太多選擇，過去系統業者多以地區性獨占的模式經營，是整個有線電視產業供應鏈中最強勢的一方。除了對頻道商的授權談判佔盡優勢外，因欠缺市場競爭，無從自由選擇系統業者的終端收視戶也成了整個產業鏈中的俎上肉。
這樣的條件下，系統業者任意插播廣告也就不足為奇了，會形成這樣的產業環境要從 50 年前，電視逐漸普及談起。
有線電視系統業者的前身是「社區共同天線」的架設業者，隨著台視開播，1970 年代的台灣電視逐漸普及，但因為偏遠的地區收訊品質較差，陸續有業者投入架設社區共同天線的生意，提供消費者較穩定的無線電視訊號。
在市場競爭下，業者從單純供應電視訊號，轉變為提供不同於「老三台」的衛星電視或是錄影帶內容。「第四台」的稱呼就在這個時候出現，業者也開始透過電纜線傳輸訊號。
依據 1985 年的「建立有線電視系統工作小組研究報告」，第一家第四台於 1976 年出現在基隆地區，數百家業者在接下來十多年陸續成立。
但因第四台業者大量播放無版權的錄影帶，嚴重損及美國影視產業的利益，美國遂在當時的貿易談判中向我國抗議，加上第四台業者也極力要求合法化。兩邊壓力下， 1993 年《有線電視法》通過，非法的第四台業者向新聞局登記取得臨時執照，以「有線電視系統業者」的名義就地合法。
為什麼可以插播？插播廣告的法律依據
第四台業者在非法時代獲利極高，吸引地方派系及政治人物介入經營，合法化後大財團及外資亦投入這塊大餅，讓背後的政商利益更加複雜。即使有線電視系統業者應遵守相關法規並受主管機關監督，但行政和立法部門的管控往往力不從心。
系統業者的插播廣告就是典型的例子，頻道商向廣告業者收取的費用是以十秒鐘為單位計價，單位廣告費用動輒數萬元，為什麼允許系統業者蓋掉頻道商原先投放的廣告，侵害廣告業者以及頻道商的權益？
按照現行《有線電視法》第35條規定：「系統經營者應完整播送頻道供應事業之節目與廣告，不得變更其形式與內容。但廣告之播送，經雙方事前書面約定者，不在此限…。」也就是說，系統業者可以和頻道商透過約定決定可否插播廣告，原則上頻道商有權對插播廣告說不。
但現實來說，收視率較差的頻道商可能因欠缺談判籌碼，任由系統業者宰割。因此我們看到的插播廣告多在體育台、卡通台或較冷門的電影台，收視率較高的新聞台或八點檔則不太會看到插播廣告。
本條立法理由指出，過去頻道商和系統業者就誰有廣告經營權爭論不休，當時立法者認為廣告收入是為了支應節目製播成本，因此應歸頻道商所有，但仍同意雙方以書面變更形式，規定也一直持續至今。
一閃即逝的曙光：有線廣播電視法修正草案
這個規定在過去並非沒有轉圜的機會， 2012 年行政院提案的「有線廣播電視法修正草案」極具野心，除允許系統業者跨區經營除允許系統業者跨區經營外，並鼓勵新進業者投入產業競爭，也對插播廣告進行通盤檢討，提案刪除第 35 條書面約定插播廣告的規定，使系統業者只能播放頻道商設定的廣告內容，不得投放插播廣告。
政院的修法說明指出，插播廣告的品質為消費者所詬病，且常插播到節目本身，影響收視品質。NCC 委託的「電視使用行為及滿意度調查」研究報告顯示，消費者對於系統業者插播廣告不甚滿意，為保障消費者的收視權益，確保頻道內容之完整性與一致性，遂刪除該條但書規定。
本條修正也在交通委員會通過，看似一帆風順，但在黨團協商時，時任立法委員林明溱意識到本條修正後，選舉時就無法由系統業者投放競選插播廣告，且認為候選人和頻道商洽談全國性廣告費用太高，遂修正行政院原本的提案內容，繼續保留系統業者和頻道商得以事前約定插播廣告的規定，且林委員的提議經過黨團協商通過，正式宣告 NCC 的努力付之一炬，插播廣告的問題仍未解決。
劣質插播廣告的惡性循環，將扼殺文化發展
在插播廣告得以書面約定明文化前，系統業者曾因為任意插播頻道商排定之廣告而吃上官司。台灣高等法院 87 年度上易字第 3338 號刑事判決即是頻道商對有線電視系統業者提起的自訴。在未經頻道商同意下，系統業者對亞洲衛星電視公司所擁有之「衛視中文台」任意插播廣告，亞洲衛星電視公司認為系統業者侵害其著作權，遂提起刑事訴訟。
亞洲衛星電視公司主張經其編排各種型態之節目及廣告內容、順序、時段等，創作出一個完整的電視頻道內容，屬著作權所保障之編輯著作，系統業者任意插播廣告使其節目內容未能完整呈現，侵害其著作權。
判決則認為電視節目及廣告之編排，多為商業取向，不足以展現其個性或獨特性，並非具有精神內涵之創作，不符合編輯著作權，認定系統業者並未違反著作權法，但判決中亦指出若系統業者違反契約義務，頻道商可透過民事訴訟救濟。
插播廣告合法化前無法透過著作權法解決問題，合法化後所規定的事前約定更屬系統業者和頻道商雙方的契約內容，收視戶無從介入。市場機制下，若收視戶對於插播廣告不滿，理應淘汰劣質的系統業者，轉而選擇其他業者；但過去系統業者採地區性的獨占經營，即便在修法後開放跨區經營，也因為電纜線鋪設成本過高而缺乏真正的競爭，消費者無從選擇，發揮不了市場制衡的功能。
插播廣告除了品質粗糙以外，還經常插播到節目本身，影響消費者收視權益。收視率較差的頻道商可能因上架壓力而同意系統業者插播，被插播的風險也可能造成廣告業者減少在這些頻道投放廣告的意願。最糟的情況是頻道商必須降低廣告收費，收取廣告費用過低又會影響到節目製作成本，無法產出高品質的節目，惡性循環使有線電視頻道「強者恆強，弱者恆弱」，扼殺文化多元發展的機會。
期許修法以邁向更完善的收視環境
台灣有線電視產業的發展歷程非常有趣，雖然系統業者一直都是產業鏈中相對強勢者，但今天也因網路影視平台興起、收視習慣改變等因素，受到許多挑戰，收視戶一年不如一年。
除大環境改變外，系統業者也應該檢討自身提供的服務品質，如果收視戶每個月繳納數百元的費用，專注於某則廣告時卻突然跳出插播廣告，或甚至節目進行到一半時被插播，當然會降低消費者繼續申辦有線電視的意願。
除了期待系統業者外，更希望立法者能淘汰惡法，完成八年前僅差一步的未竟之業。確保消費者的收視權益外，也保障弱勢頻道商的廣告經營權，有足夠的廣告收入才能反映在節目製播上，進而健全市場競爭，提升有線電視整體的節目品質。
參考資料
- 陳惠玲、卓佳蓉，台灣有線電視系統業者之併購史，信用風險評估專刊，21期，2014年。
- 陳昌民，台灣有線電視產業之發展概述&未來修法之影響，信用風險評估專刊，21期，2014年。
- 謝銘洋，一整日之電視節目與廣告是否屬於編輯著作－評臺灣高等法院八十七年度上易字第三三三八號刑事判決，月旦法學雜誌，61期，2000年。
