中國的食品安全管理簡介│食安簡史20：四轉卡等了

食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。

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賠錢生意沒人做？殺頭生意……

在經濟學理論中，完美的完全競爭市場裡，每位消費者都能夠買到最優質的商品，而每個店家都會盡力生產出對消費者最有利的商品，然而……理論和現實，總是有差距的！

在經濟學理論中有個專有名詞－­「檸檬市場 (The Market for Lemons)」^註1，意指買方和賣方間若有資訊不對稱的情形發生，則市場的商品品質會持續的下降，最終所有的商品都是劣質品，導致市場崩潰。典型的例子是二手車市場（賣方知曉車況，但買方無從得知），或健康保險市場（買方知曉自己的身體健康，但賣方難以判斷）。

然而現今的食品市場交易裡，由於食品鏈、加工技術日益複雜，僅有賣方了解食品裡的產地資訊、加工技術、營養價值等商品的資訊，但身為買方的消費者無法得知食品的全貌，因此消費者處在一個資訊缺乏的絕對劣勢。所以食品市場也就成了典型的檸檬市場，若是沒有外力干預，勢必會導致劣質的黑心食品充斥於市場上，最終導致市場崩潰¹。

錯綜複雜的大版圖：中國的食安問題

但中國的食安市場問題更加複雜，現實裡的中國市場規模非常龐大，加上歷經社會主義的計劃經濟、掌權當政者私人利益，以及官僚體制等因素，都讓中國食安管理更加的複雜、困難。

中國擁有十幾億的人口，整個食品鏈上的商家數量難以計數，光是食品加工業者就至少有 40 多萬家，其中 90% 屬中小企業。中國政府不僅無力監管食品鏈上所有的廠商，並且多數業者也沒有能力提升品質來符合規範。而中國政府過去以共產主義為底，實施計劃經濟來控制市場價格，導致食品價格缺乏彈性空間，更讓優質的廠商缺乏經濟上的誘因¹。

儘管現今已非計劃經濟的年代，但­「人治先於法制」的概念仍繼續延宕，混亂、無所依歸的人治心理也讓食安管理雪上加霜^註2。

而專家治理的食安政策上，也有幾個難以解決的問題。在科技日漸複雜的現代，執政高層常會邀請他們心中的專家、業界代表來討論管理制度的改革。但能夠和執政者接觸的專家多是社會的掌權、既得利益者，例如：大型的食品業主、掌握龐大資源、人脈的商會理事長等。在既得利益的影響之下，這些社會既得利益者所討論出的法規制度，一般民眾可能會對其決策有所質疑。再者官僚體制由於缺乏效率、誘因，認真工作的公務員並不會因此而獲得獎勵，若是仍以傳統的官僚制度管理食品安全，長期下來必然會出現推託諉過、互踢皮球的困境。

借鏡中國，台灣食安如何改？

以台灣的華人文化來說，我們的社會文化背景可能更接近中華人民共和國，而中國近年來和台灣一樣，也發生了許多無良商人的食品詐欺案件，而食安管理體制的設計，台灣和 2013 年以前的中國也頗為接近，都採用各部會分工的分段監管模式，因此所產生的弊病和補救措施也極為類似。

下篇我們將繼續討論近年來中國的食安管理轉變、待改進之處，以做為台灣未來的食安管理改進。

註解

1. 檸檬市場：以二手車為例，買賣方都認知到，車子的真實價值只有賣方了解，因此賣方肯定會提出比較高的售價，而買方也因預期心理，認為賣方的價格將會超出商品的應有價值。在此雙方的預期心態下，市場上的價格會持續的探低，最終會得到低價與低品質的商品。同樣的概念可以應用在資訊不對稱的市場裡，如選舉時政客兜售的政見、大學推甄時高中生的推甄資料等。
2. 台灣的政府管理上，關說、威權的狀況仍存在於各個層級的公務員裡，「人治先於法制」、「有關係就沒關係」的問題也是台灣的困境之一。

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參考資料

1. 陈彦丽 (2012) 市场失灵、监管懈怠与多元治理-论中国食品安全问题。哈尔滨商业大学学报（社会科学版）。59

食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。

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1995～2013 中國食安演進史

近年來，中國的經濟快速地復甦，對數十億的中國人來說，終於從擔心「吃不飽」，轉向「吃得好」的境界了。而中國食安管理的機制，也從分段管理，轉向垂直整合的時代。

與歐、美的先進國家動輒百年以上的食安立法歷史不同，中國的食品安全管理啟蒙的很晚，1995 年頒布的《食品卫生法》可視為食安管理的第一步¹。而當時中國的規劃和台灣相同，趨向依照各部會的專才，進行「分段監管」的管理模式。

2004 年中國國務院的文件－《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发（2004）23 号）》，更確立「分段監管為主、品種監管為輔」的食安管理方針，依造食品產出的流程，分段切成生產、加工、包裝至銷售等，分別將權責交給農業部、國家品質監督檢驗檢疫總局、工商管理局等單位分段管理¹。

但我們都知道，中國食安事件層出不窮，如 2004 年的廣東甲醇毒酒^2,3、2006 年爆發的餵食工業染料蘇丹紅 Ⅳ 號的紅心鴨蛋^2,4，都顯示出中國食安上的漏洞，而「分段監管」所導致的空白地帶，或是權責重疊、混淆等缺點，也逐漸的暴露了出來。

2008 年中國更爆發了震驚全球的三聚氰胺毒奶粉事件^2,5！成了全球知名的食安事件。中國因此在 2009 年頒布了《食品安全法》，試圖改善現況，法律中更設立了高階協調組織－「國務院食品安全委員會」，作為各部會的協調組織，希望加上一個更高階的協調單位後（類似我國的行政院食安辦公室），就能解決各部會權責重疊，或是空白監管的問題^1,2。

但疊床架屋的政府體制不見得能收到想像中的功效，例如 2011 年的瀋陽市爆發了毒豆芽的事件，在處理的協調會上，工商、質檢和農業部都互相推拖，堅持此食安事件應屬於其他部門⁶，互踢皮球的行徑令人搖頭。因此我們可以推測，不管在中國或是台灣，「分段監管」的食安管理，在僵化的公務體制下將難以發揮功效。

從多元制衡到單一組織，中國食安政策大轉型

從歐美的食安制度來看，也有多元監理和單一組織兩種模式。美國是多元制衡的代表，該國的管理方式由食品的種類做為權責劃分，如美國衛生與公眾服務部下轄的食品藥物管理局 (Food and Drug Administration/FDA) 管理大部份的食物，而美國農業部下轄的食品安全檢驗局 (Food Safety and Inspection Service, FSIS) 管理禽、肉和不帶殼的蛋製品等⁷。

但多數的西方國家則是逐漸演化成單一組織，針對整個食品鏈進行監管。例如歐盟的食品安全局 (European Food Safety Authority/EFSA)、英國的食品標準局 (Food Standards Agency) 和加拿大食品檢驗局 (Canadian Food Inspection Agency，CFIA) 等，都是以單一組織管理該國的食品。而不論是多元監管或是單一組織，這些先進的歐美國家食安管理組織都有相同的特點，即是：科學管理、組織透明、公民參與、資源整合和強調全食品鏈的監管²。

細看每個國家的政府組織發展，都有其歷史、文化的因素，相較於 1990 年代就進行組織改造的歐美國家，中國的食安政府組織改造相對晚了許多。在疊床架屋的效果不佳後，中國遂在 2013 年邁向食安單一組織管理的時代。

2013 年中國政府發佈了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，此政策緊縮、整合了所有的食安管理機構，僅保留了「国家食品药品监督管理总局」、「农业部」和「国家卫生和计划生育委员会（原衛生部）」三個機構，分別主責全中國的食品安全監管、初級農產品、制訂食安標準和風險管理。

當然，並不是換了組織架構後，事情就會自動的變好。在未來的十年裡，我們也可以趁機觀察中國的政府機構是否能夠做到歐、美的「透明、公民參與、理性科學」，才知道這一波的食安管理改革是否能帶著中國真正地接軌國際、邁向未來。

分段監管 vs. 垂直整合，誰比較好？

在分析了英國、歐盟、加拿大、中國和台灣的食安管理政府組織後，我發現其結構轉變都有其歷史因素，多半是重大的食安醜聞導致政府組織改造（如：狂牛症、三聚氰胺毒奶粉等）。但我認為，單純地模仿組織架構並不能夠帶來相同的效果，即使台灣完全複製歐、美食安管理架構，也不能夠保證取得一樣的效果。

我們應該要了解，國際上成功的食安管理，其重點在於核心的精神，以及貫徹的決心。以英國和歐盟食安管理為例，其精神在於「以組織透明來獲得民眾的信任感」、「以公民參與補足政府不足之處」和「以理性科學作為政策和溝通的依據」。

英國食品標準局和歐盟食安局的成功，並非因為它們進行了某種符合真理的組織改造，而是政治人物以百年的眼光檢視食安管理，以十年的努力來確立政府、企業和人民的穩定合作關係。反觀台灣，四年一次的大選成了政策的不安定因素。因此政治人物和上位者們是否能夠跳脫既得利益者的框架、選舉的政治禁錮，以十年、百年的視野鋪陳台灣未來的食安管理，將會是突破台灣現今食安困境的最大關鍵之一！

食安最終章：重整體制，台灣的食安未來│食安簡史21：鬥士你準備好了嗎？

參考資料

1. 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
2. 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州大學碩士學位論文
3. 2004年度重大食品安全事件回顾。新浪网
4. 有關在雞蛋及鴨蛋內發現有害物質的報導摘要。香港立法會秘書處
5. 邱雯雯 (2010) 中國食品安全制度的發展與挑戰：以毒奶粉事件為例。南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文
6. 周超 (2012) 美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示。湖南社会科学
7. 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會

本文由行政院環境保護署毒物及化學物質局委託，泛科學企劃執行

撰文／張蓉安 │ 自由寫手

將化工原料加進食品，永遠是全民難以參透的議題，其中，2008年爆發的「中國毒奶粉事件」，更讓臺灣全民對於食品與化學有了不一樣的認識。此篇文章從事件主角「三聚氫胺」的身分開始說起，觸及如何及為何被加入食品、臺灣與國際的檢驗標準，最後則是如何降低暴露在三聚氰胺的環境，自身做起，吃得安心。

「三聚氰胺」是什麼？是可以吃的嗎？

首先，三聚氰胺（1,3,5-Trizaine-2,4,6-triamine, melamine）有著含「氮」的環狀分子結構，微溶於水，主要用途是作為三聚氰胺-甲醛樹酯原料，加熱分解時，結構中的氮氣被釋放出來後具有良好阻燃效果，同時具耐熱、耐水與硬度高的特性，因此被廣泛運用於傢俱用面板、黏著劑、熱固性塗料以及美耐皿餐具。其中美耐皿餐具之名便是由三聚氰胺英文音譯而來，此類餐具以「三聚氰胺-甲醛樹酯」加入木漿成粉、經高溫高壓而製得，物理性質堅硬不易變形，卻又不像陶瓷易碎，廣受餐飲業喜愛。

三聚氰胺能製成餐具，表示此物質對人體無害嗎？

我們可以先釐清一件事：美耐皿餐具對人體的危害並非直接將三聚氰胺加入食品。若廠商按照規範製作，此成分並不會造成立即顯著危害；但如果製造過程中分子聚合不完全，又拿來盛裝高溫或酸性食品時，便有溶出三聚氰胺單體的風險。「劣質」美耐皿餐具通常則是指使用成本較低廉的「尿素」與甲醛樹酯相融，造成三聚氰胺溶出情況更加嚴重。

而不論是臺灣或國際間，隨著研究與社會議題發展，皆有明定三聚氰胺的限量標準。此標準又可分為兩大類：餐具的溶出標準、人體的每日容許攝取量（tolerable daily intake, TDI）標準。我們的食藥署一併考慮了國際管理規範與臺灣社會脈絡，於 101年 1月18日增列「以甲醛-三聚氰胺為合成原料之塑膠」為管制項目，規範了臺灣常用的美耐皿；同時限定三聚氰胺溶出限量標準為 2.5 ppm 以下，此標準與國際上的標準一致。

目前三聚氰胺每日容許攝取量標準，還包含了三大類評估：目前國際上及研究中的建議標準、美耐皿餐具釋出推估的攝取量與人體尿液中濃度計算體內總攝取量。其中「國際建議標準」採用美國食品及藥物管理局（FDA）2008 年、世界衛生組織 2008 年三份學者研究報告，一再下修每段期間的每日容許攝取量標準。「美耐皿推估攝取量」則依照 FDA 訂定標準，表示一位 60 公斤成年人每日需累積 3.78mg 始危害健康，臺灣的外食族不一定有立即風險，但長時間暴露的結果非常值得關切。最後一項評估，採直接測量尿液中的三聚氰胺濃度，代表直接從外在環境攝取進人體的情形，臺灣使用的數值標準低於 FDA 或 WHO 的 1000 倍。

毒奶粉事件，「毒」在哪裡？

若回頭分析真正讓國民膽戰心驚的中國毒奶粉事件，事件的起因是中國奶粉產品被檢驗出三聚氰胺超標。而三聚氰胺會被用來直接作為食品添加劑置入乳製品，是因為中國乳業習慣以測量「含氮量」為「蛋白質」，因此尿素或廉價氨肥也被加進相關產品以加速通過測量，然而，此舉會讓相關製品在高溫反應後產生三聚氰胺。

FDA、WHO 與許多學者都曾以老鼠、兔子等動物進行劑量實驗，並根據研究結果將三聚氰胺毒性分為「急性」與「慢性」兩大類。其中，慢性毒性症狀指的是因長期攝取三聚氰胺引起的病症，包括生殖能力損害、腎結石、膀胱結石、膀胱癌等泌尿系統疾病；甚者，科學家們提出人體攝入三聚氰胺混有三聚氰酸後，因胃酸作用，三聚氰胺與三聚氰酸互相解離，分別被小腸吸收並進入血液循環系統，最後進入腎臟中沉積為晶核，形成三聚氰胺-三聚氰酸-尿酸共結晶，便是所謂的腎結石，堵塞腎小管最終腎臟中毒、腎衰竭。而部分報告也指出長期飲用劣質奶粉的嬰兒，罹患泌尿系統疾病的比例具有顯著高於其他嬰兒的情形。

2008 毒奶粉事件後的同年 10 月，中國多個政府局處聯合公告制定三聚氰胺在乳與乳製品的「管理值」；另外，香港政府則在 2008 年 9 月 22 日緊急立法，禁止食物中的三聚氰胺含量超標，並訂定新法律規範嬰幼兒及孕婦食品中的三聚氰胺含量標準。

而臺灣方面，行政院衛生署（衛福部前身） 2008 年9月24日參考國際檢驗方法後也定 2.5 ppm 為食品中三聚氰胺殘留的判定標準，並且不允許乳製品類中驗出任何三聚氰胺。

參考資料：

• wikipedia：三聚氰胺
• wikipedia：2008 毒牛奶事件
• 國家環境毒物研究中心
• 世界衛生組織

真正威脅民眾的不是化學添加劑，而是奸商。

害我們吃進「毒」的奸商

1994 年，匈牙利出現了一宗怪病，數十位民眾都因急性鉛中毒而進了醫院，而衛生人員分析了這些病人，發現她們的共通點都是愛吃紅辣椒粉，這才爆料出原來匈牙利國內竟有不肖商人用紅色的氧化鉛粉末，假冒紅辣椒粉出售。駭人聽聞的不肖手法撼動匈牙利上下，政府最終建立了辣椒粉的查驗機制，希望挽回民眾的信心 [1]。

2008 年，中國甘肅、南京和湖北多地同時出現嬰兒腎衰竭的案例 [2,3]，調查後竟發現，不肖商人將塑膠原料——三聚氰胺混入奶粉中，假冒嬰幼兒奶粉出售。不肖商人的荒誕行為震驚全球，台灣雖未受到嚴重波及 [4,5]，但此等行徑在國人心中烙下深刻陰影，時任衛生署長林芳郁醫師更因為和媒體、民眾溝通失妥而請辭 [6]。2009 年，毒奶粉風暴一年後，兩名不肖商人被處決 [7]。

而 2013 年的台灣，才經歷了毒奶粉事件後沒多久，在同一年內爆發了業者違法添加順丁烯二酸的「毒澱粉」和大統摻銅綠葉素的「假橄欖油」事件 [4, 8-11]，全民為之譁然。儘管研究並未指出順丁烯二酸和銅綠葉素有嚴重的毒害，但連續的食安事件已經讓民眾喪失信心，更讓政府威信掃地（所以才導致政黨輪替）。

食品添加劑種類超級多，要怎麼管？

唐太宗曾言：「以古為鏡，可以知興替」，從歷來和食品添加物有關的食安事件可以看出，最大的問題來自於「違法，讓商人有利可圖」。使用未經許可的添加劑後，產品賣相更好、成本更低。而台灣有上千家的食品添加物廠商，全世界的化合物種類恐怕更是不計其數，這種龐大的數量，造成了食品藥物管理署（食藥署）稽查的困難，也成了未來必須要解決的問題之一。

為了解決上述的困難，食藥署在 2014 年要求食品添加物廠商推行「強制上網登錄廠商和販售品項」 [12]，此舉將能夠在未來有類似食安事件發生後，政府可利用資訊盡早地截斷受汙染的供應鏈，減少損害；也能夠釐清業者的刑責，找出源頭的禍首。

而 2015 年也公佈了新的食品添加物草案，以更細緻的分類來規劃未來的管理模式，希望能夠更全面的維護國人的健康。而在「早期發現」的部分，警政署和食安辦公室等機關聯合利用情資，自 2014 年以來已經查獲了數十起違法行為和多家地下工廠，顯見預警（和避免媒體爆料）之功效 [13]。

這樣消費者就安心了嗎？

但，即便政府修整法令、加強查緝，而新政府更推出「食安五環」的施政方向，走筆自此，得要自問一個問題：「消費者，真的安心了嗎？」。

近年來遭遇食安事件，我國政府皆是以加強查緝、嚴格把關的方式做為回應，但卻較少著力於「風險評估、風險溝通」的部分。其實在 2007 年公佈的《食品安全與營養白皮書 2008～2012》就建議應該設立國家級且有公信力的食品風險評估機構 [4]，但時至 2016 年。台灣的風險評估機構零散，而最新隸屬於食藥署的食安風險評估諮議會雖然已經立法通過，但細看設置辦法，寫明「本會每半年至少開會一次」以及「委員均為無給制」 [14]，半年一次的頻率以及只有「為國爭光」的誘因，是否能夠發揮諮議會最大的效力？恐怕是值得再多思考的。

而食品添加劑標示的規定日漸複雜，為求資訊公開，政府規定需要寫明食品添加劑，此規定使得整碗泡麵杯蓋上滿滿都是食品添加劑的標誌。資訊公開的作法對廠商應有嚇阻之效，但從消費者的角度來說，科學名稱卻可能令人更加困惑。雖然食藥署建置了添加物的查詢網頁，但難以入門的查詢方式，大概只有急於畢業的研究生會想要使用。政府除了法令的完備，要怎麼跟民眾溝通，仍有一大段路要走。

在與民眾溝通的部分，中國政府的措施值得借鏡。中國的食品科技學會每年會舉辦年度回顧記者會，廣邀媒體參與，會中回顧該年的食安新聞，並解說數據和澄清偽科學流言，我們先不要考慮中國政府此舉的成效，但他們的作法將正確的知識，從政令宣導的方向，轉成從媒體、科普的角度，是值得我國參考和思考的 [4]。

當我們不理性地恐懼化學添加…

化學恐懼症，這是源自於情緒上對化學製品的過度恐懼。這種「風險認知缺口」是有危險的，例如擔心食品添加劑，而不關心自己的運動量或卡路里。再多的科學證據都無法消彌這種恐懼，我們童年時都曾擔心怪物會闖入自己的臥室，沒想到成年了以後也是如此。

在歷經多次的食安事件後，我們處在資訊快速流通，人人都是播報台的現代，許多人開始聞「化學」而色變，只相信標榜純天然的食物，反而忽視了高糖或高油脂所帶給我們的危機。而在社群媒體興起的台灣，破碎的資訊讓我們的腦袋越來越懶得思考，只願意從知名藝人或知名營養師的破碎言論中擷取我們自己想聽的部分，然後得出結論。這現象已經成了各國風險管理的普遍現象，此情緒凌駕於理性的恐懼被稱為「化學恐懼症（Chemonoia）」 [15]。

在美國，出於對於疫苗的恐懼，許多知名人士反對替孩童施打疫苗（如金凱瑞、川普），這種反疫苗的活動對台灣民眾來說，是難以想像的。但反觀台灣社會，網路上充斥著強調「純天然」、「無化學添加劑」的言論，想一想，其實你我身邊說不定早有許多人也有「化學恐懼症」了呢！

參考文獻

1. Joe Schwarcz (2004) 蘇老師化學五四三：懂 3 點化學很有用。天下文化。中華民國，台北
2. 全国多省现”肾结石宝宝” 都曾食用同样奶粉。中國新聞網
3. 甘肃上报婴儿泌尿结石病例59例 1例死亡。中國新聞網
4. 食力雜誌，2016 Jan， 2
5. 黃昌鼎。毒奶粉風暴－三聚氰胺。馬偕醫院醫師簡報
6. 林芳郁下台 葉金川接任 毒奶風暴震倒衛生署長。蘋果日報
7. 三聚氰胺毒奶案兩人被處決。BBC中文網
8. 懶人包：2013年順丁烯二酸（毒澱粉）事件（上）。環境資訊中心
9. 懶人包：2013年順丁烯二酸（毒澱粉）事件（下）。環境資訊中心
10. 順丁烯二酸與酸酐技術性資料評估報告。國家衛生研究院-國家環境毒物研究中心
11. 順丁烯二酸酐化製澱粉之Q&A。中華民國食品藥物管理署
12. 食品添加物業者及產品登錄資料統計分析。中華民國食品藥物管理署
13. 預警會報。行政院食品安全辦公室
14. 食品安全風險評估諮議會設置辦法。中華民國食品藥物管理署
15. 讓我們忽視真正危險的「化學恐懼症」。BBC新聞網

食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。

• 前一篇請見：中國食安管理的困境│食安簡史19：四轉卡等了

1995～2013 中國食安演進史

近年來，中國的經濟快速地復甦，對數十億的中國人來說，終於從擔心「吃不飽」，轉向「吃得好」的境界了。而中國食安管理的機制，也從分段管理，轉向垂直整合的時代。

與歐、美的先進國家動輒百年以上的食安立法歷史不同，中國的食品安全管理啟蒙的很晚，1995 年頒布的《食品卫生法》可視為食安管理的第一步¹。而當時中國的規劃和台灣相同，趨向依照各部會的專才，進行「分段監管」的管理模式。

2004 年中國國務院的文件－《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发（2004）23 号）》，更確立「分段監管為主、品種監管為輔」的食安管理方針，依造食品產出的流程，分段切成生產、加工、包裝至銷售等，分別將權責交給農業部、國家品質監督檢驗檢疫總局、工商管理局等單位分段管理¹。

但我們都知道，中國食安事件層出不窮，如 2004 年的廣東甲醇毒酒^2,3、2006 年爆發的餵食工業染料蘇丹紅 Ⅳ 號的紅心鴨蛋^2,4，都顯示出中國食安上的漏洞，而「分段監管」所導致的空白地帶，或是權責重疊、混淆等缺點，也逐漸的暴露了出來。

2008 年中國更爆發了震驚全球的三聚氰胺毒奶粉事件^2,5！成了全球知名的食安事件。中國因此在 2009 年頒布了《食品安全法》，試圖改善現況，法律中更設立了高階協調組織－「國務院食品安全委員會」，作為各部會的協調組織，希望加上一個更高階的協調單位後（類似我國的行政院食安辦公室），就能解決各部會權責重疊，或是空白監管的問題^1,2。

但疊床架屋的政府體制不見得能收到想像中的功效，例如 2011 年的瀋陽市爆發了毒豆芽的事件，在處理的協調會上，工商、質檢和農業部都互相推拖，堅持此食安事件應屬於其他部門⁶，互踢皮球的行徑令人搖頭。因此我們可以推測，不管在中國或是台灣，「分段監管」的食安管理，在僵化的公務體制下將難以發揮功效。

從多元制衡到單一組織，中國食安政策大轉型

從歐美的食安制度來看，也有多元監理和單一組織兩種模式。美國是多元制衡的代表，該國的管理方式由食品的種類做為權責劃分，如美國衛生與公眾服務部下轄的食品藥物管理局 (Food and Drug Administration/FDA) 管理大部份的食物，而美國農業部下轄的食品安全檢驗局 (Food Safety and Inspection Service, FSIS) 管理禽、肉和不帶殼的蛋製品等⁷。

但多數的西方國家則是逐漸演化成單一組織，針對整個食品鏈進行監管。例如歐盟的食品安全局 (European Food Safety Authority/EFSA)、英國的食品標準局 (Food Standards Agency) 和加拿大食品檢驗局 (Canadian Food Inspection Agency，CFIA) 等，都是以單一組織管理該國的食品。而不論是多元監管或是單一組織，這些先進的歐美國家食安管理組織都有相同的特點，即是：科學管理、組織透明、公民參與、資源整合和強調全食品鏈的監管²。

細看每個國家的政府組織發展，都有其歷史、文化的因素，相較於 1990 年代就進行組織改造的歐美國家，中國的食安政府組織改造相對晚了許多。在疊床架屋的效果不佳後，中國遂在 2013 年邁向食安單一組織管理的時代。

2013 年中國政府發佈了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，此政策緊縮、整合了所有的食安管理機構，僅保留了「国家食品药品监督管理总局」、「农业部」和「国家卫生和计划生育委员会（原衛生部）」三個機構，分別主責全中國的食品安全監管、初級農產品、制訂食安標準和風險管理。

當然，並不是換了組織架構後，事情就會自動的變好。在未來的十年裡，我們也可以趁機觀察中國的政府機構是否能夠做到歐、美的「透明、公民參與、理性科學」，才知道這一波的食安管理改革是否能帶著中國真正地接軌國際、邁向未來。

分段監管 vs. 垂直整合，誰比較好？

在分析了英國、歐盟、加拿大、中國和台灣的食安管理政府組織後，我發現其結構轉變都有其歷史因素，多半是重大的食安醜聞導致政府組織改造（如：狂牛症、三聚氰胺毒奶粉等）。但我認為，單純地模仿組織架構並不能夠帶來相同的效果，即使台灣完全複製歐、美食安管理架構，也不能夠保證取得一樣的效果。

我們應該要了解，國際上成功的食安管理，其重點在於核心的精神，以及貫徹的決心。以英國和歐盟食安管理為例，其精神在於「以組織透明來獲得民眾的信任感」、「以公民參與補足政府不足之處」和「以理性科學作為政策和溝通的依據」。

英國食品標準局和歐盟食安局的成功，並非因為它們進行了某種符合真理的組織改造，而是政治人物以百年的眼光檢視食安管理，以十年的努力來確立政府、企業和人民的穩定合作關係。反觀台灣，四年一次的大選成了政策的不安定因素。因此政治人物和上位者們是否能夠跳脫既得利益者的框架、選舉的政治禁錮，以十年、百年的視野鋪陳台灣未來的食安管理，將會是突破台灣現今食安困境的最大關鍵之一！

食安最終章：重整體制，台灣的食安未來│食安簡史21：鬥士你準備好了嗎？

參考資料

1. 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
2. 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州大學碩士學位論文
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