分享本文至 E-mail 信箱

學術引用格式

MLA (點一下全選)

APA (點一下全選)

EndNote(.enw)

防救災成效就看災害管理能力——巴基斯坦經驗的反思

2005 年 10 月 8 日襲擊巴基斯坦的 7.8 級強震,由美國海軍所攝。(圖片來源:Wikimedia)

2005 年 10 月 8 日襲擊巴基斯坦的 7.8 級強震,由美國海軍所攝。(圖片來源:Wikimedia)

2013 年 9 月巴基斯坦連續發生兩場規模 7.7 級和 6.8 級的地震,造成近千人傷亡。除了地震之外,巴基斯坦一直都是個災難頻仍的國家,經年的洪災、風災、旱災和震災,成千上萬的人們流離失所。這塊土地上的人們面對災害是如此脆弱,而它的官方防災專責單位的工作成效正面臨嚴峻的檢視。

天災之後的「二度災難」

在巴基斯坦,如果災難處理不慎,可能釀成更嚴重的二度災難。以 2010 年 7 月的洪災為例,一個月下來不但水沒有退,災民也苦無救援,物資由於道路毀損而無法送抵災區。世界糧食計畫署提出警告,若農民不能獲得協助,在九月趕緊播種冬麥,大規模飢荒將隨之而至。而武裝份子塔利班也會趁機招募更多成員,形成社會上更大的動盪。

2005 年北巴基斯坦的喀什米爾地區發生了 7.8 級的大地震,8萬7千人喪失性命,250萬人無家可歸。政府還因此將每年的 10 月 8 日定為地震紀念日。地震發生後,市區發生多起搶劫事件,也因為警察以武力驅散因沒有足夠衛生設備而示威遊行的災民們,發生了數起警民衝突。全球綠色和平(Global Green Peace)還指出,地震可能造成印尼及巴基斯坦兩國軍隊以前在邊界埋設的大量地雷移位,危及巴基斯坦人民的安全。

巴基斯坦的防災成效檢驗

每當災難發生,湧入巴基斯坦的金援、物資和救難隊並不匱乏,但救災工作卻無法順利推展。不少聲音將矛頭指向巴基斯坦的官方災難管理單位:「國家災難管理署」。

巴基斯坦的「國家災難管理署」(National Disaster Management Authority,NDMA)在 2007 年成立,專責處理防救災的執行、協調和監控工作,各省也有屬於自己的災難管理部門。但運作成效卻飽受專家批評。「我們在災害管理上出現了問題,明明有相關的官方單位,塔帕卡縣發生的乾旱和饑荒造成的傷害卻毫無緩解。」「巴基斯坦的災難管理一直都成效不彰,災難管理應當減少天災帶來的人命及財物損失,除了降低風險之外,長遠更需進行災後重建的工作。」阿布洽拉布可汗教授(Abuturab Khan)這麼表示,而他同時也是巴基斯坦 『自然災害和災害管理』(Natural hazards and disaster management )這份報告的作者之一。

NDMA 的主席由首相指派,總部位於首都伊斯蘭馬巴德,成員包含搜救專家和全國社區的社工,負責儲備災時物資,當需要直升機、船隻和其他交通載具會和軍方合作。因應國內頻仍的洪旱災,NDMA 也和氣象局合作,巴基斯坦氣象局的角色是對即將發生的災難提出預警,並啟動防救災措施。災時和國際救援組織的聯絡也是由 NDMA 負責的業務。

NDMA 飽受批評的一點在於它經常對國際上提供的防災訓練資源和合作機會「意興闌珊」,而希望展現巴基斯坦已經是個可以獨立處理災害的成熟國家;這點也容易造成災時傷亡程度被過度低估。「這種感覺非常沮喪,當地人明明需要更多更好的幫助,而我們明明可以做的更多,卻無能為力。」一位不願具名的救援工作者向國際救援資訊網(Integrated Regional Information Networks,IRIN)的記者透露。「官方這種不情不願的態度,代價就是更多生命的犧牲。」

世界風險報告顯示巴基斯坦不但天災履歷豐富,除了地震之外,土石流、乾旱、颶風和洪災不勝其數,防災體質極其脆弱,在抵禦力項目上排名世界倒數第9名。

巴基斯坦白沙瓦大學防災管理研究中心的穆什塔克教授將巴基斯坦政府救援工作的低效率歸咎於管理層級的疊床架屋,單位間合作協調不足,應擔負更多責任的單位卻沒有相應的權力可以在關鍵時刻執行決策。穆什塔克教授同時認為在乾旱的防救災問題上,氣象局也必須負很大的責任,因為氣象局未正確的預測雨量。

地方和社區需要投入更多資源

除了防救災的事前規劃以及單位間的協調不足,這些單位缺乏預算挹注是背後更大的問題。尤其是在各省各縣,儘管各方專家一再強調地方政府在各地區扮演防救災第一線的吃重角色,然而地方的防災組織卻嚴重缺乏資源,使得整套防災機制無法如它所設計一般的良好運作。「安全一直是個『議題』,可是要讓它真的動起來,就必須真正的投入資源。」預算不足的問題也連帶使得組織無法聘僱足夠的專業人員,NDMA 的許多技術人員都是從其他部門暫時借調,人員流動率高,組織 know-how 傳承無力。

目前的巴基斯坦除了需要強化各防災單位的溝通協調之外,民間也同時需要強化宣傳防災減災意識。在人口稠密的都市地區,建築抗震的議題需要從平日做起;鄉村地區除了疏散演習之外,還需將飼養家畜、儲存糧食移至高地的計畫也納入考量。2005 年的大地震後,巴基斯坦地震重建與復興管理局(ERRA)與聯合國人居署合作實施的農村住房重建項目廣受好評,以尊重當地人文化傳統和建築做法的方式提供培訓和援助,從中散播防災相關的安全知識和重建技能。

以上都只是面對潛在災害,人類能夠盡力完成的事前規畫。我們無法避免災害,但可以努力將災害造成的傷亡和破壞程度降到最低。要讓防災機制有效的運作,仍須仰賴巴基斯坦的防災單位之間更好的協調模式、以及在地方投入足夠的資源,這點也反映了從民眾到官僚對於防災的重視度不足。然而在工業化程度較低的國家,人們更容易傾向於與災共存、或著說是聽天由命,不若西方技術主義思維如此深信人定勝天。這點也是在移植現在防救災思維到不同文化中時需要考慮的面向。(本文由科技部補助「新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣」執行團隊撰稿)

責任編輯:鄭國威|元智大學資訊社會研究所

本文原發表於行政院科技部-科技大觀園「科技新知」。歡迎大家到科技大觀園的網站看更多精彩又紮實的科學資訊,也有臉書喔!

延伸閱讀:

 

關於作者

熱愛將知識拆解為簡單易懂的文字,喜歡把一件事的正反觀點都挖出來思考,希望用社會科學的視角創造更宏觀的視野。