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台灣環境保護的結構性問題

文/董冠麟(台灣大學地理環境資源系二年級)

這學期,我修了一堂生工系張文亮教授開授的「水質汙染」課程。這一週,老師請到了現任淡江大學公共行政系的張英磊教授來演講,主題為「台灣環境保護的結構性問題」。聽完後,個人受到相當大的啟發因此在此分享該次演講的內容。

在去年上映的電影「看見台灣」中,導演齊柏林以空拍的方式讓觀眾們再次認識台灣的美麗與哀愁;其後,也爆發日月光排放廢水的環境汙染新聞,讓民眾再次關注起台灣環境的種種議題。然而,台灣現已有環境相關規範法制及環保稽查人員等,台灣環境爭議為何依舊存在?這次就讓我們一起嘗試以「結構」來剖析這項議題。

 前段期間轟動全台的空拍紀錄片《看見台灣》

前段期間轟動全台的空拍紀錄片《看見台灣》

一如大家所認識的,台灣的法律結構主要分成三大類:「民事訴訟」、「刑事訴訟」、「行政法令」;同樣地,現行的台灣環保案件也分成這三種訴訟,分別由「受害當事人」、「行政機關」、「檢察官」提起訴訟或對製造汙染的廠商進行懲罰。

法律懲處

首先,讓我們先討論「民事訴訟」這項懲罰方式。民事訴訟基本上採告訴乃論制,也就是當受害當事人主動提告後,法院才會進行審理,基本上檢察官是不會介入的。然而,針對環保議題時,受害當事人通常是群體,以台灣常見的工業排放廢水汙染案例而言,受害者通常為周圍的所有民眾;然由於受害者眾,也因此受害者們通常很難協調出一位代表訴訟者提出訴訟,也因此這項懲罰對於被告通常不具威脅性。

2013年5月居民抗議彰濱工業區廢棄物汙染(圖片來源:聯合報)

2013年5月居民抗議彰濱工業區廢棄物汙染(圖片來源:聯合報)

其二,「刑事訴訟」:通常刑事訴訟為最後手段,又或者受害者眾並有明顯事實證明被告有罪才會以此方式懲罰受害者;然而,這也並非如此而已;根據過去案件判決經驗,被判處嚴重刑罰者極大多數皆為工程師或技師等,也就是被告廠商中一線的技術人員;然而真正肇事或促使汙染發生的公司董事或經理通常則被判處相對輕之刑責,如罰金等,並因此脫身;以下會再針對廠商內部結構性問題做討論。

第三,也就是現行台灣環保案件中最常使用的懲罰及事前預防方式-「行政法令」,相較於前兩項懲罰,行政法令的意義包括事前性的預防及事後的懲罰。基本上事前的預防即是對各項廢棄物(如廢水等)的排放濃度標準等;而事後懲罰部分,初期為勸導並限期改善,仍未配合改善或未達改善標準才會受罰;然而,現行的行政法令仍有相當多問題:包括行政罰鍰少,對廠商而言幾乎不痛不癢;此外,進行一線稽查的稽查員則又常受限於「上司」、「調查對象」及「稽查組員」的壓迫及影響導致無法順利進行;詳細部分如後文。

2013年3月的高屏大湖開發案環評大會(圖片來源:環境報導)

2013年3月的高屏大湖開發案環評大會(圖片來源:環境報導)

法令制定及執行

首先我們先以「法令制定」切入。談到法令制定,我們必須直接追朔到最根本的角色「立法委員」-一如大家所知,立委為選舉產生;然而,立委的選舉過程中通常需要一筆為數不小的選舉經費;而這些經費來源可能部分來自各種企業給予的「政治獻金」,其中當然包括製造汙染的被告廠商等。然而,既然收了人家的錢,選上了立委當然不可能不做事,因此當選立委對於贊助者的最大回饋方式就是影響「法律制定」;也就是這些立委在相關的法律審查過程中,會盡量避免贊助者的利益受衝擊,儘管法律順利過關,其中的法條可能也有部分受修改以遮護其贊助商等;此外,針對於立法部分,有時候法律制定過程也會受到最直接的業者反對,例如針對於養豬廢水的排放標準,可能對於養豬戶的收入或經營會有相當大的衝擊,立法者可能也因此迫於壓力放寬排放標準等。

當法令訂定後,即是執行的行政部分。行政部門最主要的工作就是針對有被檢舉或被高度懷疑製造嚴重汙染的違法者進行稽查。稽查工作就是行政部門派遣兩位稽查員(通常隨機派遣兩位,通常為不認識)到當地進行採樣並帶回去作分析;稽查工作看似簡單容易,其實充滿高度危險性。稽查人員是第一線的搜查人員,也因此必須面對採樣廠商的惡劣回應(如放狗咬人或毆打、恐嚇等行為);此外,作為一線搜查人員,亦有「選舉產生」的長官,也就是若長官與稽查廠商有利益關係,稽查人員可能會迫於長官壓力,無法進行客觀蒐證。最後一點,由於稽查行動為兩人一組制,若稽查人員本身或同伴有一方與稽查廠商有非正常關係,也會造成稽查結果的不具客觀性;甚者,前述三項因素亦有可能對稽查員造成任何身體或精神上等衝擊或傷害。

再來,讓我們再將焦點拉回到「廠商-環評-環境顧問公司」的結構。相信大家對於環境影響評估一定不陌生;然而,環境影響評估的程序是如何呢?其中的結構性問題又存在於何處呢?

現行的環評方式主要程序是廠商找民間的環境顧問公司協助製作環境影響評估報告;報告製作完畢後,送交環境主管機關送審,基本上審理者並非行政機關,而是行政機關找人民(多為學者)或相關的環保團體做「環境影響評估委員」針對廠商送交的環評報告書做審查。然而,其中的結構問題出現在兩個地方,其一為「環境顧問公司-廠商」;其二為「環評委員」。

在「環境顧問公司-廠商」關係中,環境顧問公司有政府核發的執照,理論上希望顧問公司能協助製作環評報告書;但環評公司的營利來源為雇用之協助製作環評報告書的廠商;也就是說其服務對象與政府對於其本身的期待相違背。然而,若環評報告書未審查通過,環境顧問公司將無法獲得報酬,也因此環境顧問公司在這環境下立場會偏向廠商而非政府機關。也因為這樣導致環評報告書的非客觀性結構性結果。其二的「環評委員」問題則是環評委員與受審廠商間利益關係所導致的審查結果失真。

最後讓我們將問題拉回到廠商與我們(人民)的關係。首先讓我們先認識廠商的組織結構。通常廠商中最主要的影響人物為董事,也就是廠商中最核心的人物,為廠商的經濟支柱及決策來源;其下則有經理人,也就是負責經營及控管義務者;其向上對董事負責;對下監督及管理各個廠務的技術人員等;較有趣的一位重要決策參與或影響人為「會計師」:會計師在廠商的結構體系中,他有義務協助公司「利潤最大化」,也就是盡可能的降低成本並提高收入。會計師因此必須極小化環保作業的相關成本,導致廠商最後以消極的心態面對環保相關成本。為什麼會計師必須極小化環保相關的成本呢?這必須回到「會計師-董事」間的關係:在法律上,受雇的會計師有義務完成董事的要求,若未達董事要求者,在法律上董事有權對該會計師提出「背信罪」,因此若一公司在環保上沒有太多的成本投入意願,受雇的會計師必須盡可能降低環保成本的投入。

拉回消費者與廠商的關係。基本上消費者(或稱人民)對於廠商的期待包括:股票上漲、產品價錢低、維護環境;而廠商受制於利潤最大化,及消費者對他們的期待;導致廠商可能因而漠視環境衝擊,對環境進行汙染等行為。

整體而言,我們可以發現現行的台灣環境保護結構是有利於非法廠商的;此外又迫於早期台灣法律及政治背景者缺乏環境相關背景知識,因此導致現行的結構下缺少較有力能夠改善或協助解決問題的政治人物、決策者或律師。作為下一帶的代的我們及關心人-地的我們,必須更重視這項問題,並積極挑戰這些結構性問題。

 

作者補充:美國及台灣的法律學位有相當大的差別-美國的法律為碩士學程,許多環境或生態背景者大學畢業後會修習法律碩士學位,並專攻於環境相關的法律案件。

原刊載於台大《GeogDaily 地理眼》

關於作者

活躍星系核

活躍星系核(active galactic nucleus, AGN)是一類中央核區活動性很強的河外星系。這些星系比普通星系活躍,在從無線電波到伽瑪射線的全波段裡都發出很強的電磁輻射。 本帳號發表來自各方的投稿。附有資料出處的科學好文,都歡迎你來投稿喔。