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與災共生(一):當國土落實規劃

台灣近年土地爭議不斷,唯有透過落實國土規劃,對土地做最適當的管制與使用,才能實現國土保育的理想並達成土地正義。(圖片來源:Flickr 用戶 mickeymanzzz)

台灣近年土地爭議不斷,唯有透過落實國土規劃,對土地做最適當的管制與使用,才能實現國土保育的理想並達成土地正義。(圖片來源:Flickr 用戶 mickeymanzzz)

最近幾年,許多土地開發爭議紛紛躍上新聞版面,台東美麗灣飯店、苗栗大埔農地徵收、台北華光社區拆遷、台中中科四期等等,然而這些僅僅是冰山一角,有更多不為人知的開發案,正逐漸蠶食鯨吞各方土地,讓台灣原本已經脆弱的環境,面對天然災害更加不堪一擊,「國在山河破」的情形更加嚴重。本次專題請到台北大學不動產與城鄉環境學系的廖本全教授,帶我們直入問題核心,檢視台灣的國土規劃到底哪裡出了問題?

台灣,體弱多病的孩子

與世界上其他國家相比,台灣島從「出生」開始算起,至今地質年齡也不過六百萬年,算是相當年幼的孩子。這個小孩先天便體弱多病,島上高山陡峻,地震頻仍,加上每年颱風等劇烈降雨侵擾,河川侵蝕堆積作用強烈,土石流、洪水等各種「症狀」乃必然的現象。不過,即便先天體質不佳,若能獲得妥善照顧,症狀也不至於過於嚴重。

無奈的是,台灣並未獲得善待,自日治時期開始,與天爭地的開發思維,更加摧殘台灣的土地。原本,台灣擁有廣袤的森林,作為最佳的天然免疫力,養育島上多元物種、保護脆弱的地質,然而經過一百餘年的砍伐,現在從平原到海拔2500公尺,已經幾乎沒有完整的森林了。開拓山林並非全屬壞事,如果給予足夠時間,自然能夠自我療傷。但是人們卻未留時間給自然喘息,無時無刻想到的都是如何讓土地做最大的使用,開發強度不斷增加,山林更加殘敗。除了先天體質不良、後天照顧不佳之外,台灣還面臨了全球氣候變遷這個外在病原,讓台灣每次遇到颱風,病情都更加嚴重。

治療第一步:國土規劃

所謂的國土規劃,須對國土有最基本的了解,所以要藉由國土調查,掌握國土環境資源的本質。台灣自日治時期開始已經有長期累積的調查,現在更重要的是把這些資料整合、分析,便會知道那些地方是脆弱的、危險的、重要的、能保護我們的等等,接下來才會對國土進行最合適的定位,劃設出哪些地方可以開發,那些地方應該予以保護。可以開發亦不代表可以無限制的開發,規模要有所節制與約束。落實國土規劃是治療台灣受損的國土的第一步:做到第一層的把關,確保國土不會再因為各種過度開發或超限利用而受到更多破壞。

社會大眾往往誤以為台灣沒有國土規劃,確實,台灣缺少最上位的國土規劃法,從民國86年送審五次至今仍未通過立法院審查!現行的制度將台灣的國土分為都市土地、非都市土地以及國家公園土地3種,3種不同的土地分類有各自的法源,並有各自不同的細部分區。而在最新修訂的國土計畫法草案中,則是將土地分為國土保育區、海岸資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區四大功能分區,確實是基於國土環境的本質,而有減災與防災思維的分類方式。但是,國土規劃的關鍵在於願不願意落實這些法律!現今台灣國土規劃碰到的最大問題,在於整個體制運作是一場「野蠻遊戲」!

野蠻遊戲:鯨吞、蠶食、發展至上的信仰

台灣的國土規劃雖然已經有法源依據,但這些法律並無法有效落實。許多非都市土地被有權者以「園區」的方式,一次鯨吞大量土地來設立可能根本沒有需求的各種科技園區。大量非都市土地也藉由新訂都市計畫、擴大都市計畫、新市鎮開發,被劃作都市土地,以炒作哄抬土地價格。這些開發案的背後都有一面大旗作為後盾:國家重要建設,以國家發展為名為其取得開發的正當性。此外,儘管有明確劃定哪些土地是應該予以保護的,並設有「開發許可」這項制度保障被保護的土地,但在台灣開發許可已經被扭曲了。開發許可應該是在可以開發的地方申請開發,並且是有限度的開發,現在成為在不可開發的地方進行開發。

除了大口鯨吞的急症,台灣國土亦有小規模但數量眾多的慢性病。各式各樣的違法使用,只要撐得住,久了就是你的,就可以就地合法。因此台灣各地有很多違章工廠、違章宗教建築、違章溫泉旅館等等,讓國土受到更多的侵害。

台灣國土面臨的問題,追根究柢,在於台灣社會的土地開發,看到的是土地的「利基」。在經濟發展的大旗下,台灣追求不要明天的發展方式,發展至上的信仰,把經濟發展當作社會進步、社會幸福的唯一條件。所有阻礙經濟發展的人事物,都應該被剔除、改造,國土規劃法會是發展的一道門檻,自然也就過不了立法院。

土地,可以是經濟的認知,是商品;可以是自然的認知,是生態系統,是對人類發展的限制條件;可以是主觀地方認同的空間,是家園,是家鄉。但現在已經被窄化到成為「純粹的金融資本」,土地就是被用來炒作的。但是炒作的利益又是進了誰的口袋?這場野蠻遊戲,讓國土更加殘敗,災害更加嚴重,社會越不平等,這是台灣社會的不正義,一昧追求發展的同時人民是否幸福?

國土規劃的未來展望

然而,國土規劃只是治療的第一步,更重要的是「國土復育」。過去向老天要的,何時該歸還?儘管制定了國土規劃法,實質上的落實才是關鍵,而不是淪為對弱者制度暴力。國土計畫對於社會弱者必須要有更充分、更細緻的理解跟關照,需要更多的溝通參與,讓弱者的需求被聽見。此外,發展至上的信仰需要被打破,國土開發前,需要仔細思考它是不是必要的?是不是在正確的地方?對環境有什麼的影響?又會影響哪些人?

台灣國土的問題不是今天突然變成這個樣子,現在要做的第一件事就是止血,之後才能解決問題。唯有社會力量的覺醒與行動,才能對抗扭曲的體制,保護台灣的國土。唯有透過了解,才有機會改變,我們要更努力,並且鼓勵台灣社會的所有人民成為公民。重點是,你願不願意?(本文由國科會補助「新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣」執行團隊撰稿)

責任編輯:鄭國威|元智大學資訊社會研究所

本文原發表於行政院科技部科技大觀園「科技新知」。歡迎大家到科技大觀園的網站看更多精彩又紮實的科學資訊,也有臉書喔!

 

關於作者

李柏昱

成大都市計劃所研究生,現為防災科普小組編輯。喜歡的領域為地球科學、交通運輸與都市規劃,對於都市面臨的災害以及如何進行防災十分感興趣。