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氣候變遷下的災難須知(三):災難風險評估不能只靠科學

今年6月全球氣候變遷風險感知度調查,越來越多民眾同意政府徵稅或提高油水電價格以發展再生能源,更多的民眾認為環境保護優於經濟發展,油電補貼不應該補貼產業,更有高達80%的人願意為了後代子孫延緩經濟發展。

在台灣經濟景氣低落之際,台灣人並未將環境問題拋開,盲目追求GDP經濟。然而究竟整體政策思維要如何實踐?臺灣大學國家發展研究所的周桂田教授長期研究災難風險治理,在採訪中,他指出災難風險評估最大的問題是「人」。

什麼是災害風險?

周:風險這個名詞容易讓人聯想到機率,如果又提到災害,人們想到的問題可能是「今天出門被雷劈的機率有多少」,或是從威脅生命的天災如地震、土石流、洪水、海嘯……等,來想像災害風險的意思。

但是更廣義來說,災害風險要考慮到全球暖化、劇烈氣候的不確定性,從這個觀點來看災害的風險定義更廣了。除了暴雨、土石流等戲劇性的強烈災害,還包括乾旱、公共衛生、糧食安全、能源配置、產業規劃等問題。舉例來說,台灣都市熱島效應嚴重,如果還發展高耗能產業,熱島效應會更劇烈,產生的溫室效應更嚴重,導致農業、健康、甚至疾病問題,這都是「災害風險」。

氣候變遷之下,自然科學領域的努力與瓶頸

周:過去災害風險的研究主流是自然科學,科學家運用大氣模型去預測氣候變化,抑或像內政部進行全國土石流潛勢地圖整合,利用地理資訊系統的技術,能夠在雨量達到警戒值時封閉道路。

但是當氣候的不確定性更加嚴重,要如何準確預測是大問題,我們不能期待自然科學解決一切。氣候變遷需要政府、全體公民、社會科學研究者,甚至宗教團體共同面對。

除了從自然科學面的「量化」評估,社會科學領域重視社會經濟族群脆弱度的「質性」風險評估,重視共同社會制度下各個地方不同的社會條件、文化。比方說,哪一個地區老人住得比較多,因此在進行撤離時需要有不同的規劃;哪些地方是原住民長久居住地,遷村的時候如何尊重族群倫理。這些在以自然科學為評估準則的舊模式中是被忽略的。

什麼是社會科學角度下的災害風險治理?

周:聯合國開發總署2005年點名台灣是潛勢災害最嚴重的地區,台灣地區的氣溫因為熱島效應比全球平均暖化上升溫度更嚴重。跨領域整合已是迫在眉睫。

社會科學領域學者不從「管理科技」來描述災害風險,而談「風險治理」。管理是從專家角度去進行專業分析,然而治理比管理多了責任性,也更強調高度透明。從長遠來看,社會科學者需要考慮氣候變遷之下的國土規劃、農糧安全、產業規劃、能源配置、人文倫理、族群問題以及社會永續。

風險治理要如何進行呢?首先,「風險評估」的部份是透過長期且完整資料庫,包括自然科學數據、人類學、社會學質性資料,來整合性的評估某區域或族群在自然科學、人文社會兩個層次的脆弱度。再者,「風險溝通」是由公家機關或研究者與當地住民共同參與,不以說服居民服從專家為目標,而是強調公民參與、公民自治的過程。「風險管理」是政府依據風險評估資料、風險溝通所蒐集的意見,做出富有政治責任、呼應社會公平的決策。


公民參與可以導向雙贏,為什麼仍有爭議?

周:台灣過去是一個高度專家政治的社會,在政策規劃的階段是由專家治理,沒有公民直接參與的程序;第2個階段政策可行性評估中,委外單位往往迎合政府規畫而沒有達到監督目的;最後政策執行往往與民眾強行接觸之下發生衝突。事實上世界各地許多國家在1970年代也採專家政治。但是當專家已經無法準確的預測結果,趨勢轉向公民參與政治、發展公共治理創新。

荷蘭治水的經驗告訴我們,為了形成共識,國民可以花上4000小時去討論如何解決問題;日本在南亞海嘯後宣布,面對複合性災害要以長期的公眾參與,處理問題時才不會發生二度衝突,納進地方真正的聲音,製造當地雙贏,公民參與、讓更多利益相關者共同做決策,已經形成高度共識。當前這麼多的問題,台灣政府應該更積極採取公共參與的模式,讓公民、國家、企業一起面對、處理。

(本文原發表於行政院國家科學委員會-科技大觀園「科技新知」。歡迎大家到科技大觀園的網站看更多精彩又紮實的科學資訊,也有臉書喔!)

延伸學習:周桂田(民96),Global Climate Change as Globalizational Risk Society – Glocalizational Risk Governance,Global Change and Sustainable Development,1(1),p.81-89。

關於作者

慈忻

台大地理所,研究空間分析方法與災害風險。曾擔任防災科普小組編輯、ENSIT電子報主編。偏鄉災害問題與專業/弱勢間的資訊不對等,是我最想解決的問題。